II SA/Łd 51/12

Dnia 7 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrany przez M. K. zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2011 r. w kwocie po 153 zł miesięcznie, o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany okres w kwocie 8.874,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 2.719,43 zł., łącznie - 11.593,43 zł. Od decyzji z dnia [...] odwołanie złożyła M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła błąd w powołanej podstawie prawnej zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie jako podstawy art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w miejsce art. 16 ust. 6 tejże ustawy oraz naruszenie art. 30 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu. Odwołująca się zarzuciła ponadto, że nie została pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń w związku z wystąpieniem zmian, mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem organ nie wskazał jakiego rodzaju okoliczności mają wpływ na brak prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Podniosła, że jest osobą schorowaną, cierpiącą na zaawansowaną chorobę wieńcową, jaskrę oraz cukrzycę typu II i ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W jej ocenie treść pouczenia powinna być dostosowana do możliwości adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości widzenia i zapamiętywania. Jak stwierdziła, organ przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2006 r. bezterminowo w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji miał wiedzę, iż zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z obowiązującymi przepisami może być przyznany na okres od 1 września 2006 roku do 31 października 2006 roku, ponieważ odwołująca się osiągnie wiek 75 lat (zostanie spełniona przesłanka przewidziana w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS). Stwierdziła w związku z tym, że nie jest osobą, która nienależnie pobrała świadczenie i nie powinna być zobowiązana do jego zwrotu. Odwołująca się zakwestionowała też zaistnienie jakiejkolwiek przesłanki z art. 30 ust 2 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu zarzuciła też brak wskazania przez organ podstawy prawnej decyzji w zakresie podstawy potrącenia, egzekucji, czy podstawy wyliczenia odsetek oraz brak wskazania, od jakich dat naliczone zostały odsetki za poszczególne okresy, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości w zakresie wysokości naliczonych odsetek. Dodatkowo wskazała, że organ naruszył art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło jej wzięcie aktywnego udziału w czynnościach, składaniu wniosków dowodowych, a tym samym należytą ochronę praw. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 111 § 1a, § 1b, § 2, art. 123, art. 124 K.p.a., art. 30 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) uzupełnił z urzędu decyzję z dnia [...] poprzez uszczegółowienie przepisu art. 16 w podstawie prawnej decyzji uznającej zasiłek pielęgnacyjny za nienależnie pobrany poprzez dodanie do art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 K.p.a. oraz art. 30 ust 1 i art. 30 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że stronie przyznano zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo z uwagi na treść art. art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał też, że wbrew twierdzeniom odwołującej się, organ poinformował stronę, iż w niniejszej sprawie zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w trybie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ II instancji dodał, że odwołująca się może zwrócić się do organu l instancji z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. K., zaskarżając ją w całości i powielając dotychczasową argumentację. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Wskazała też, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło przerzucenie odpowiedzialności organu na świadczeniobiorcę, co narusza art. 2 Konstytucji RP, czyli zasadę zaufania obywateli do państwa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powielając argumentację zawartą w decyzjach I i II instancji, uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak zakreślona kognicja sądu administracyjnego nakazuje uwzględnienie skargi. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jego wynik oraz do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z powołanym przez organy przepisem art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. innymi świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane uzależniona została od prawidłowego pouczenia wnioskodawcy o braku prawa do jego pobierania. Jest to niewątpliwie okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, która warunkuje możliwość dochodzenia zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. W skardze wniesionej do Sądu M. K. zarzuciła brak prawidłowego pouczenia jej o treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U z.2009. Nr 153, poz. 1227 ze zm. ). Ten ostatni przepis stanowi, iż dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4, zgodnie z którym osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo - leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Zarzut ten jest w ocenie Sądu zasadny. Jak wynika bowiem z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych, na podstawie decyzji z [...] M. K. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności. We wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia zawarte jest pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( tekst jedn. Dz. U z.2009. Nr 153, poz. 1227 ze zm. ). Niemniej pouczenie to wraz z wnioskiem pozostało w aktach sprawy, zaś - co istotne - pouczenia tego nie zawierała już doręczona skarżącej decyzja z dnia [...], ani też kolejna decyzja ją zmieniająca z dnia [...] i ustalająca, iż zasiłek pielęgnacyjny został przyznany na czas nieokreślony. Na decyzji zamieszczono jedynie zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Tak skonstruowane pouczenie, nie precyzujące sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do świadczeń w istocie pouczeniem nie jest. Sąd podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, iż pouczenie udzielane świadczeniobiorcy przez organ winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Pouczenie nie może być przy tym obarczone brakiem konkretności. Pouczenia o dużym stopniu ogólności, jak w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uznane za wystarczające. Takie sformułowania nie mogą być traktowane jako pouczenie, bez wskazania, kiedy i jakie okoliczności świadczeniobiorca winien przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 759/07 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej przez stronę internetową www.nsa.gov.pl oraz w systemie informacji prawnej LEX pod nr 486348). Właściwe pouczenie winno być zamieszczone albo w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym albo w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV Po 331/08 opublikowany w CBOSA oraz w LEX pod nr 527565). Stanowi też naruszenie zasady praworządności i obowiązku pogłębiania zaufania do organów Państwa. Zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 K.p.a., organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy obowiązane są także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wymóg prawidłowego pouczenia jest o tyle istotny w sprawach dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych, że świadczenia te w zasadzie przyznawane są osobom w podeszłym wieku, schorowanym, niepełnosprawnym. Treść pouczenia powinna być zatem - co sugeruje skarżąca - dostosowana do możliwości adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości widzenia i zapamiętywania. Należy też podkreślić, że organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzyganej sprawy. Przesłanką wydania przez organ decyzji zmieniającej był ustalenie, że skarżąca ukończyła z dniem 13 listopada 2006 roku 75 lat, zatem nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z treści tej normy prawnej wynika jednak obowiązek bezspornego ustalenia, czy osoba wnioskująca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, w tym także czy w okresie spornym (zbiegu uprawnie do zasiłku i dodatku) nie doszło np. do wstrzymania wypłaty, czy nie zaistniały przesłanki negatywne do wypłaty dodatku, określone w przepisach emerytalnych. W aktach sprawy brak tymczasem decyzji organu rentowego i szczegółowych informacji w tym zakresie, a nawet pewnego potwierdzenia faktu wypłacania dodatku. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając w wyroku z dnia 24 września 2010 roku w sprawie SA/Wa 1120/10: "Okoliczność posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Należało zatem w sposób nie budzący wątpliwości wykluczyć lub dowieść istnienia tej okoliczności. Uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego nie można wyprowadzić z treści pisma ZUS, któremu nie można przyznać waloru dokumentu urzędowego". Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny to rodzajowo odmienne świadczenia, dla których uzyskania ustawodawca określił odmienne wymogi. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny charakter pomocowy. Celem każdego z tych świadczeń jest zatem częściowa rekompensata kosztów związanych z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, kosztów związanych albo niepełnosprawnością, albo z określonym wiekiem. Konkludując należy stwierdzić, iż z przywołanych powyżej norm prawnych wynika, że osoba, której przyznany został zasiłek pielęgnacyjny, traci to uprawnienie wraz z ukończeniem 75 roku życia, gdyż od tego czasu uprawniona jest do dodatku pielęgnacyjnego. Taka regulacja powoduje, iż nie dochodzi do zbiegu prawa do tych dwu odmiennych świadczeń. Nakłada jednocześnie na organy administracji obowiązek należytego zbadania, wnikliwego ustalenia, kiedy osoba uprawniona ukończyła 75 rok życia i w szczególności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany i od jakiego okresu. W niniejszej sprawie organ ustalił wprawdzie, iż skarżąca ukończyła 75 rok życia z dniem 13 listopada 2006 r., niemniej na tym zakończył gromadzenie materiału dowodowego, który winien odzwierciedlać przyjęty stan faktyczny. Zaniechania organu naruszają tym samym reguły postępowania, określone w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., obligujące do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 powołanej ustawy. Jednocześnie z zawartych w rozważaniach wskazówek co do wykładni prawa materialnego, jak i wskazań co do konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego wynikają zalecenia co do dalszego postępowania. n.k.