II SA/Łd 510/14

Dnia 25 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 roku sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych. Jak wynika z akt sprawy w dniu 5 listopada 2013 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo G. M., w którym wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę zespołu 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr ewid. 172/2, 172/3, 172/4, obręb [...], miasto B. oraz o wstrzymanie jej wykonania. W dniu [...] Starosta [...] postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 152 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił, że korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia bądź wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, winno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania G. M. wskazała fakt toczącego się postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych nr 172/2, 172/3, obręb [...], miasto B. Organ przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę badał fakt toczącego się postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Organ ustalił, że dla dz. nr ewid. 172/2 prowadzone jest postępowanie administracyjne oznaczone jako sprawa znak: [...], natomiast dla dz. nr ewid. 172/3, prowadzone jest postępowanie administracyjne oznaczone jako sprawa znak: [...]. W wyniku powyższego organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wszczęte wnioskiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził brak postaw do zawieszenia postępowania. W wyniku tego rozstrzygnięcia Starosta [...] w dniu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji. Odnosząc się do określenia prawdopodobieństwa uchylenia wnioskowanej decyzji organ stwierdził, że takie prawdopodobieństwo nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych nr ewid. 172/2, 172/3, obręb [...], miasto B. jest w toku. Ponadto, wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z przepisu art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi postępowanie w sprawie zwrotów nieruchomości. W ocenie organu udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie przesądza o istnieniu po jej stronie interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazana także norma art. 136 nie konkretyzuje tego interesu prawnego. Zdaniem organu wystąpienie z wnioskiem o zwrot nieruchomości nie jest równoznaczne z przysługiwaniem wnioskodawcy roszczenia o przeniesienie jej własności, skoro w postępowaniu administracyjnym poczynione być muszą ustalenia zezwalające na ocenę istnienia materialnoprawnych przesłanek zwrotu, które będą podstawą decyzji administracyjnej. Wobec tego do czasu wydania pozytywnej decyzji nie można skutecznie powoływać się na roszczenia, które mogłoby być podstawą ujawnienia w księdze wieczystej na zasadzie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Interes wynikający z tytułu prawa do nieruchomości wykazał inwestor [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, załączając do wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu użytkowania wieczystego poparte konkretnymi dokumentami, tj. aktami notarialnymi. Prawdziwość danych zawartych w oświadczeniach, pod rygorem odpowiedzialności karnej, potwierdziły własnoręcznym podpisem osoby uprawnione do występowaniu w imieniu inwestora. Interesu prawnego nie ma w postępowaniu podmiot nieposiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Nie ma też interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowieniu określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę chronione żadnym przepisem prawa materialnego. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ uznał, iż nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę zespołu 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a co za tym idzie orzekł o odmowie wstrzymania wykonania tej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła G. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a. jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, tj. sytuacja, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany, że decyzja zostanie w toku wznowionego postępowania uchylona. Organ zobligowany jest wówczas do przytoczenia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, a także do wskazania okoliczności które to prawdopodobieństwo uzasadniają. Zdaniem Wojewody organ I instancji wykazując w uzasadnieniu zaskarżonego postępowania, że wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie uzasadnia przyjęcia, iż osoba ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, uprawdopodobnił brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, dlatego też uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. W odniesieniu do zarzutów zawartych w złożonym zażaleniu organ stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie, nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Ponadto, zadaniem organu wydającego postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej jest tylko uprawdopodobnienie, że nie zostanie ona uchylona, a nie udowodnienie poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Organ dodał, że o tym czy decyzja ostateczna, będąca przedmiotem badania, zostanie uchylona lub nie organ może przesądzić tylko w decyzji, po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Wobec powyższego zarzuty podnoszone przez G. M. w złożonym zażaleniu winny być przedmiotem analizy w postępowaniu wznowieniowym, co powinno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła G. M., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a tym samym odmówieniu wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie iż G. M. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a co za tym idzie na ustaleniu u skarżącej braku interesu prawnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca wskazał, że w wyniku wznowionego postępowania Starosta [...] wydał w dniu [...] decyzję, w której odmówił uchylenia swojej decyzji z [...]. Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Wojewody [...], co oznacza, że podejmuje ona wszelkie niezbędne czynności dla realizacji jej prawa do domagania się wstrzymania wykonania decyzji. Odmowa wstrzymania wykonania podanej decyzji Starosty [...] skutkuje nastąpienie na określonej nieruchomości trudno odwracalnych, jeśli nie nieodwracalnych, skutków, które w przypadku uchylenia wskazanej decyzji z [...] i wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia wskazanego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na określonej nieruchomości będą jednak wymagać usunięcia. Ponadto, wskazane nieruchomości, stanowią przedmiot postępowań przed WSA w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 1170/13 oraz II SA/Łd 1171/13), które dotyczą zwrotu podanych nieruchomości następcom prawnym wywłaszczonego z nich właściciela. W podanych sprawach zapadły na razie nieprawomocne wyroki, od których to skarżąca zamierza złożyć skargę kasacyjną do NSA. Zdaniem skarżącej w interesie również inwestora powinno leżeć aby prowadzenie prac budowlanych na wskazanym obszarze nastąpiło dopiero z chwilą definitywnego wyjaśnienia się sytuacji prawnej określonych nieruchomości. W zastanym stanie faktycznym podane nieruchomości stanowią przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego oraz dwóch postępowań sądowoadministracyjnych - niezakończonych prawomocnie, co powoduje niepewność co do stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że gdyby Wojewoda [...] uwzględnił fakt, iż skarżąca posiada interes prawny w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, winien on uznać także konieczność wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, jako, że zachodziłoby prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wskazanego w powyższej ustawie naruszenia prawa, w konsekwencji więc, skarga została oddalona, ponieważ zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Skarżąca domaga się wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę zespołu 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr ewid. 172/2, 172/3, 172/4, obręb [...], miasto B. Złożyła także wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) według którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tylko więc w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a więc gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania, organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji. Każdorazowa ocena zasadności, a nawet konieczności zastosowania przepisu art. 152 k.p.a. musi uwzględnić konkretne okoliczności sprawy. W literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 152 k.p.a. podkreśla się incydentalny charakter postępowania rozstrzygającego w przedmiocie wstrzymania decyzji ostatecznej w ramach postępowania wznowieniowego. Zbyt pochopne skorzystanie z możliwości wstrzymania wykonania decyzji, niepoparte materiałem dowodowym wykazującym prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r. sygn. akt IV SA 2311/96, LEX nr 43803). Zgodnie z tą zasadą decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Są to sytuacje nadzwyczajne enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Rozpoznając sprawę należy mieć też na względzie, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowieniowe. Wracając na grunt niniejszej sprawy, we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca stwierdziła, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, bowiem toczy się postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w B. i oznaczonych nr 172/2, 172/3 tj. części terenu objętego pozwoleniem na budowę. Istotnym jest jednak, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania wyżej opisaną nieruchomością na cele budowlane (użytkowanie wieczyste – dz. 172/2 - akt notarialny z dnia 16 maja 2001 r. Repertorium A nr [...] i dz. nr 172/3 - akt notarialny z dnia 24 lipca 2002 r. Repertorium A nr [...]), a skarżąca posiada na chwilę obecną jedynie ekspektatywę prawa do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. Z samej istoty ekspektatywy wynika natomiast, że ma ona charakter przyszły i niepewny. Tymczasem prawdopodobieństwo z art. 152 § k.p.a. powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1153/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto też wskazać, że decyzje w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości nr 172/3 oraz nr 172/2 były przedmiotem kontroli tut. Sądu, który w wyrokach z dnia 21 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 1170/13 i II SA/Łd 1171/13) uchylił decyzje Wojewody [...] uchylające decyzje Starosty [...] o odmowie zwrotu tych nieruchomości. Sąd w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć wskazał, że nieruchomości, której oczekują spadkobiercy H. S. i M. S. tj. m.in. G. M., nie są nieruchomościami wywłaszczonymi w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd wyjaśnił, że były one takimi na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...], jednakże decyzja wydana stosownie do art. 155 k.p.a. (z dnia [...]) ukształtowała na nowo sytuację prawną nieruchomości, powodując ich ponowne przejęcie na własność Gminy Miasta B., a tego ponownego przejęcia/nabycia nieruchomości w żaden sposób nie można utożsamiać z powrotem do stanu ich wywłaszczenia. Decyzją Urzędu Miasta B. z dnia [...] wprowadzone zostały zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, uprawniające Gminę B. do oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w B. aktem notarialnym z dnia 16 maja 2001r. (dz. 172/2) i aktem notarialnym z dnia 24 lipca 2002 r. (dz. 172/3). Skoro zatem skarżąca w chwili prowadzenia postępowania administracyjnego, ale również w czasie rozstrzygania niniejszej sprawy nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości, to uznanie, że uprawdopodobniła uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania byłoby wadliwe. Mając powyższe na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. A. P.