II SA/Łd 511/08

Dnia 29 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] znak: [...]; 2. przyznać adwokat E. S.-S., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazać wypłacić powyższą kwotę E. S.–S. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. nakazał R.S. – współwłaścicielce budynku przy ul. A. 5/7 w Ł. – wykonanie uszczelnienia przewodów kominowych oraz zabezpieczenie przewodu spalinowego od kotła gazowego przed mokrymi spalinami, w terminie do dnia 28 lutego 1998 roku. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia przedmiotowego obowiązku. Postanowienia to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o zastosowania wykonania zastępczego przedmiotowych prac, na koszt i niebezpieczeństwo R.S.. Wyrokiem z dnia 20 września 2002 roku (sygn. akt II SA/Łd 2215/98) Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W dniu 12 lipca 2006 roku oraz w dniu 20 września 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny nieruchomości stwierdzając niewykonanie obowiązku. W dniu 24 kwietnia 2007 roku organ I instancji ponownie wystosował do zobowiązanej upomnienie. W dniu 6 lutego 2008 roku wystawione zostały tytuły wykonawcze stosowane w egzekucji należności pieniężnych [...] i [...] i sprawa została przekazana do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-B. Wnioskiem z dnia 13 marca 2008 roku R.S. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych [...] i [...], załączając potwierdzenie wykonania zaleceń dotyczących uzyskania zgody na uruchomienie instalacji CO i CWU w przedmiotowym lokalu. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 17, art. 59 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że przedłożone przez stronę dokumenty nie dowodzą, że obowiązek został wykonany, a nie została spełniona żadna z przesłanek umorzenia postępowania wskazana w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła R.S. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Do zażalenia załączyła opinię kominiarską z dnia 8 kwietnia 2008 roku. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 17, art. 59 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał postanowienie z dnia [...] w mocy. Organ odwoławczy obszernie opisał stan faktyczny sprawy podtrzymując stanowisko organu I instancji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie R.S. wniosła o jego uchylenie, zarzucając, że organ II instancji nie ustosunkował się do załączonej do zażalenia opinii kominiarskiej, z której wynika, że wykonała prace objęte obowiązkiem wynikającym z decyzji z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Równolegle toczyło się drugie postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2008 roku R.S. ponownie wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 5 czerwca 2008 roku skarżąca poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że wykonała nałożony na nią obowiązek, w związku z czym organ I instancji pismem z dnia 11 czerwca 2008 roku wyznaczył na dzień 27 czerwca 2008 roku oględziny przedmiotowego budynku. Na skutek rozpoznania zażalenia skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć z nieco innych powodów niż podniesione w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie zostały wydane z uchybieniami, które spowodowały konieczność ich uchylenia. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przyjmując, że pismo skarżącej z dnia 12 marca 2008 roku stanowi wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] znak [...], naruszyło wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącej wskazuje niewątpliwie na intencję strony uzyskania skutku w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego, a samo pismo kierowane jest do prowadzącego postępowanie egzekucyjne organu nadzoru budowlanego. Jednocześnie jednak skarżąca wskazuje na tytuły wykonawcze nr [...] i [...]. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w związku z nałożeniem na skarżącą obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] toczą się dwa postępowania egzekucyjne. Pierwsze z nich, zmierzające bezpośrednio do wyegzekwowania wskazanego wyżej obowiązku prowadzone jest przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie tytułu wykonawczego znak [...]. W związku z powyższym tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego – postanowienie z dnia [...] wydania na podstawie art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W treści powyższego postanowienia organ egzekucyjny, zgodnie z art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wezwał zobowiązaną do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Stosownie zaś do treści art. 134 ustawy, jeżeli zobowiązany nie wpłacił w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego [...] organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W związku z tym, w dniu 6 lutego 2008 roku wystawione zostały tytuły wykonawcze stosowane w egzekucji należności pieniężnych [...] i [...] i sprawa została przekazana do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-B.. Powyższe jest efektem zasady wynikającej z art. 19 § 1, zgodnie z którym naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych [...]. Przepis art. 134 ustawy stanowi zatem podstawę do wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania egzekucyjnego nie zmierzającego bezpośrednio do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w oparciu o przepisy prawa budowlanego, lecz mającego na celu uzyskanie należności pieniężnej wynikającej z postanowienia o wykonaniu zastępczym. Zachodzą więc wątpliwości, którego z postępowań egzekucyjnych dotyczy pismo skarżącej z dnia 12 marca 2008 roku. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że wniosek dotyczy umorzenia postępowania w zakresie wykonania zastępczego. Jednakże przyjęcie takiego założenia, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżnościach w treści pisma, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treści jej żądania. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku sygn. akt I SA 2188/00 (niepubl.), sąd zawarł tezę, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Wniosek w postępowaniu egzekucyjnym, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku kwestia ta ma o tyle fundamentalne znaczenie, że rozstrzyganie kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności pieniężnych wymyka się właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a skutkiem wydania rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów o właściwości jest jego nieważność (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. Z treści natomiast oświadczenia pełnomocnika skarżącej z urzędu, złożonego na rozprawie wynika, iż intencją skarżącej było umorzenie postępowania egzekucyjnego co do kwoty 3000 zł. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego, stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia wniosku przez stronę i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że konsekwencją ustalenia intencji strony umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez naczelnika urzędu skarbowego jest konieczność przekazania sprawy do załatwienia zgodnie z właściwością. Z kolei ustalenie, że skarżąca zmierza do umorzenia postępowanie egzekucyjnego, w którym zastosowano środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego skutkować będzie koniecznością przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kompletnego i rzetelnego postępowania dowodowego, które w sposób jednoznaczny pozwoli ustalić czy obowiązek został przez stronę wykonany. Już po złożeniu wniosku z dnia 12 marca 2008 roku, w kolejnych pismach, czy to nowych wnioskach, czy to zażaleniach na wydawane w toku postępowanie rozstrzygnięcia, skarżąca wskazywała na liczne nowe okoliczności dokumentujące jej zdaniem wykonanie nałożonego na nią obowiązku. Jednakże dopiero w dniu 11 czerwca 2008 roku organ zdecydował się na przeprowadzenie oględzin nieruchomości, przy czym wynik tych oględzin Sądowi nie jest znany. Wszelkie ustalenia w tym zakresie muszą znaleźć miejsce w ewentualnym rozstrzygnięciu organu egzekucyjnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 tejże ustawy, przyznając na rzecz pełnomocnika skarżącej kwotę 292 zł. 80 gr. wraz z należnym podatkiem od towarów i usług i kwotę 17 zł. tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa w oparciu o treść § 18 pkt. 1 ppkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokacki oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej, udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd odstąpił od orzekania w tym zakresie.