II SA/Łd 512/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości - oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]roku, nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]roku, nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działki: nr 337/1 (dawna działka nr 66/1, o powierzchni 0,0154 ha), część 565/1 (dawna działka nr 66/3 o powierzchni 0,2876 ha), część 346/9, 346/8, 346/6 i 335/3 (dawne działki nr: 66/2 o powierzchni 0,2407 ha i 66/4 o powierzchni 0,2109 ha), dla których w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzone są księgi wieczyste KW Nr [...] i KW Nr [...]. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że na wniosek D. Z. z dnia [...]roku Prezydent Miasta Ł. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej na mapie nr 1/1681 jako działki nr 66/1, 66/2, 66/3, 66/4 o łącznej powierzchni 7546 m2, położonej w Ł. przy ul. A [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 3 grudnia 1975 roku, Rep. [...], z przeznaczeniem pod budowę ul. B, na odcinku od ul. C do ul. D. Pismami z dnia 8 października 2007 roku B. S. i J. Z. przyłączyli się do wniosku D. Z. o zwrot w/w nieruchomości. Decyzją z dnia [...]roku, nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] roku), Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...]roku. Następnie wnioskiem z dnia 20 stycznia 2009 roku D. Z., B. S., J. Z. i J. D., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wydany w sprawie o sygn. akt K 6/05 wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą, ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...]roku. Decyzją z dnia [...]roku, nr [...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy, ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] roku, nr [...], z uwagi na fakt, iż strony powołując się w swoim wniosku na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 roku nie zachowały jednomiesięcznego terminu wynikającego z art. 145 a § 2 K.p.a. Kolejnym wnioskiem złożonym w dniu 12 marca 2009 roku D. Z., J. Z., B. S. oraz J. D. zażądali zwrotu części nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, uzasadniając wniosek utratą mocy obowiązującej art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powoływanego w uzasadnieniu w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...]roku, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 roku, w sprawie o sygn. akt K 6/05. Wskazana już na wstępie decyzją z dnia [...]roku Starosta [...]umorzył postępowanie dotyczące zwrotu spornej nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A[...]. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym to kolejne postępowanie wszczęte nowym wnioskiem strony dotyczące tego samego przedmiotu i tych samych stron postępowanie jest bezprzedmiotowe. Natomiast, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 105 K.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. Z., J. D., J. Z. oraz B. S. podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia złożonego prze odwołujących się wniosku. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]roku wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydał już rozstrzygnięcie w dniu [...]roku, odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...]roku. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, słusznie, decyzją z dnia [...]roku, Starosta [...] umorzył postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], wskazując w uzasadnieniu, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, to kolejne postępowanie wszczęte nowym wnioskiem strony, dotyczące tego samego przedmiotu i tych samych stron jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła D. Z., wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi skarżąca wyjaśniła, że decyzja orzekająca o odmowie zwrotu spornej nieruchomości, w jej ocenie, nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydanego w sprawie o sygn. akt K 6/05, uznającego za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepis art. 136 ust. 6 i art. 137 ust. 2, która to okoliczność zaistniała w trakcie prowadzonego postępowania, a organ w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii w wydanej decyzji. Nadto skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu tej decyzji podano, iż nie jest możliwy zwrot części działek oznaczonych dawnymi numerami: 66/2 i 66/4, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia, choć w trakcie postępowania administracyjnego dokonano ich oględzin w dniu 1 lutego 2008 roku i stwierdzono, że na owych działkach znajduje się teren porośnięty dziką roślinnością, nie zagospodarowany, a ponadto jak ustalono w Wydziale Urbanistyki Urzędu Miasta Ł. na terenie tym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, tak więc zdaniem skarżącej istnieje realna możliwość zwrotu części nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz .U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kontrolowana decyzja odpowiada prawu, co oznacza iż skarga D.Z. nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...]roku, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie B – 5, jako działki: nr 337/1 (dawna działka nr 66/1, o powierzchni 0,0154 ha), część 565/1 (dawna działka nr 66/3 o powierzchni 0,2876 ha), część 346/9, 346/8, 346/6 i 335/3 (dawne działki nr: 66/2 o powierzchni 0,2407 ha i 66/4 o powierzchni 0,2109 ha), dla których w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzone są księgi wieczyste KW Nr [...] i KW Nr [...] Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zatem wskazany przepis odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlega obligatoryjnemu umorzeniu. Jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest zaś bezprzedmiotowość owego postępowania. W doktrynie przyjmuje się w związku z tym, iż zachodzi ona wtedy, gdy "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 1996, str. 462). Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby więc taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi, takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Stanowisko zbieżne z przedstawionym wyżej prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, w sprawie o sygn. akt SA/Ł 2424/94 Sąd wyraził pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania (...) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (ONSA 1996/2/80). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 12 marca 2009 roku, którym D. Z., J. Z., B. S. i J. D. wnieśli o zwrot części nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu tj. nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki nr 337 (dawniej nr 66/1), działki nr 565/1 (dawniej nr 66/3), działek nr: 346/9, 346/8, 346/6 i 335 (dawniej nr 66/2 i 66/4). Strony uzasadniły wniosek okolicznością utraty mocy obowiązującej art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 roku, w sprawie o sygn. akt K 6/05. Tak sformułowany wniosek był już wnioskiem kolejnym (drugim), bowiem wcześniej już skarżąca D. Z. podaniem z dnia 27 lutego 2007 roku wystąpiła do organu z identycznym żądaniem, jak we wniosku z dnia 12 marca 2009 roku. W wyniku rozpoznania tego wniosku, decyzją z dnia [...]roku, nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...]roku) Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...]roku. Nie ulega zatem wątpliwości, że obecnie rozpoznawany wniosek był już raz przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. W konsekwencji tego organy rozstrzygając przedmiotowy wniosek w sposób niewątpliwy miały podstawy do uznania, iż postępowanie wszczęte tym wnioskiem jest bezprzedmiotowe. Fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia tego wniosku jest bowiem okolicznością tego rodzaju, że przedmiotowa sprawa w tym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy te nie miały podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozpatrywania. Powyższa teza jest następstwem regulacji zawartych w art. 110 K.p.a, który to przepis określa zasadę samozwiązania wydanym rozstrzygnięciem. Zgodnie z tą zasadą organ jest związany własnym orzeczeniem (tj. zarówno decyzją, jak i postanowieniem) od chwili jego doręczenia. Tym samym każdy organ i w każdym postępowaniu nie może sam orzeczenia tego zmienić bądź uchylić (o ile możliwości takiej nie przewidują przepisy szczególne), jeżeli wydane orzeczenie zostało doręczone stronie. Strona zaś z tym momentem wie, że tylko w drodze jej własnego środka odwoławczego (odwołania bądź zażalenia) orzeczenie to może zostać zmienione (zob: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., str. 500). Zasada ta funkcjonuje także w przypadku złożenia przez stronę nowego wniosku. Zwrócił zresztą na tę zależność uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 czerwca 1993 roku w sprawie o sygn. III ARN 27/93, w którym stwierdził, że organ administracji jest - na podstawie art. 110 K.p.a - związany wydaną decyzją także i wtedy, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie (OSNCP 1994/2/43). W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest pogląd, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może poprzestać na uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi odnieść się również bezpośrednio lub w sposób konkludentny do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (zob. T. Woś: Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 116 i n. oraz powołaną tam literaturę). Tak więc stwierdzić należy, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest odmienna niż nowo ukształtowane orzecznictwo w danej sprawie. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wskazać także należy, że decyzja odmowna, mimo swojej specyfiki, nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty (zob. J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 147). Zawiera autorytatywne stwierdzenie organu administracji co do normy indywidualnej, tyle że jest ono ujęte negatywnie i oznacza, iż sytuacja prawna określonego podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem. Decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. (zob. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych ..., s. 151 -152). Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania kwestii zwrotu określonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami także wówczas, gdy na podstawie przepisów dotychczasowych została rozstrzygnięta w sposób negatywny. Stanowiska tego nie mogą, zmienić argumenty skargi, wskazujące na okoliczność zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowanej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 roku, w sprawie o sygn. akt K 6/05. Przedstawiony pogląd uzasadnia okoliczność, iż w postępowaniu administracyjnym gwarancję trwałości decyzji wynikające z art. 110 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 K.p.a. Oznacza to, że nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, a podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku, orzekająca o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości została wydana w trybie przewidzianym przepisem art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 9 stycznia 2009 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 42, poz. 335), zaś zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...]roku wydane zostały w czasie, w którym obowiązywała już znowelizowana ustawa o gospodarce nieruchomościami. Jednakże uznać należy, że przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarówno w wersji poprzedniej, jak i obecnie obowiązującej dotyczą tej samej kategorii spraw związanych ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości i regulują uprawnienia tej samej kategorii obywateli, czyli poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, bądź ich spadkobierców. Zatem nadal występuje tożsamość sprawy, bowiem co prawda zmieniła się treść przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji, lecz zachowana została ciągłość regulacji prawnej oraz praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Wobec tego w przedmiotowej sprawie organy administracji były związane wydaną decyzją także w sytuacji, gdy strona skarżąca, składająca nowy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powołała się na nowe brzmienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, obejmującego jednakże nadal tą samą kategorię spraw i tego samego rodzaju uprawnienia przysługujące stronie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z powyższego wynika, iż postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości i zasadzie oficjalności. Art. 61 § 1 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej będącej podstawą wszczęcia postępowania w danego rodzaju sprawie. O przyjęciu zasady skargowości lub zasady oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W judykaturze przyjmuje się, że w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, a przedmiotem postępowania jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, wszczęcie postępowania następuje wyłącznie na jej wniosek. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż wprawdzie organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego, to jednakże w przedmiotowej sprawie zawarta we wniosku z dnia 12 marca 2009 roku wyraźna treść takiego żądania, skutkować musiała związaniem organów administracji owym wnioskiem. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż w sytuacji gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w trybie określonym w art. 154 § 1 K.p.a. Strona winna jednak taki wniosek do organu złożyć, z powołaniem się na wskazany przepis i przesłanki warunkujące jego zastosowanie. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a orzekł jak w wyroku. ar