II SA/Łd 513/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, po rozpoznaniu w dniu 20.07. 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i magazynowania odpadów postanawia : odrzucić skargę. Starosta [...] w dniu [...] wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i magazynowania odpadów. Skarga ta wraz z aktami organu pierwszej instancji została przekazana do SKO w P. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o odrzucenie skargi Starosty [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), gdyż Starosta [...] będący organem administracji publicznej rozstrzygającym sprawę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i magazynowania odpadów nie posiada legitymacji procesowej strony i nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z przepisu tego wynika, iż wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Legitymacja skargowa jest więc, na mocy tego przepisu, jednym z wielu elementów przesądzających o dopuszczalności skargi. Badając zatem dopuszczalność skargi sąd rozważa kwestię legitymacji skargowej skarżącego. Ocena legitymacji organów jednostek samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wymaga ustalenia charakteru tego organu w danym konkretnym przypadku. Zauważyć należy bowiem, iż organy jednostki samorządu terytorialnego mogą występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakim charakterze, a mianowicie jako strona postępowania, jeśli postępowanie to dotyczy jego interesów lub obowiązków prawnych albo jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a. W pierwszym przypadku organy reprezentujące jednostkę samorządu terytorialnego będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego, w drugim natomiast będą w sposób władczy i jednostronny orzekały o cudzych prawach lub obowiązkach. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczana przepisami prawa materialnego. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Należy także podnieść, że dopuszczenie złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej, orzekające w sprawie, a mianowicie skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), przy czym spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Trzeba zatem konsekwentnie przyjąć, że jeżeli organ administracji publicznej nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego, orzekający w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji, to nie może być stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się wskutek skargi wniesionej po wyczerpaniu toku instancji, jak również nie jest uprawniony do wniesienia skargi, rozpoczynającej postępowanie sądowe (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84, OSNAPiUS 1985, z. 7, poz. 86 i OSP 1986, z. 2, poz. 26 z aprobującą glosą J. Borkowskiego).Nadto, żaden szczególny przepis prawa, nie upoważnia organu pierwszej instancji, do zaskarżania decyzji organu odwoławczego, a różne poglądy tych organów na sposób załatwienia sprawy indywidualnej, nie pozwalają na przyznanie mu uprawnień podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90; ONSA 1990, z. 4, poz. 7). Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] uczestniczył w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i magazynowania odpadów w charakterze organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a., który to organ na podstawie przepisu art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) upoważniony był do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji bezsporna jest okoliczność, iż postępowanie to nie dotyczyło ani uprawnień ani obowiązków Starosty [...], które podlegałyby skonkretyzowaniu w drodze aktu administracyjnego. W konsekwencji Starosta [...] nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z tych względów skarga jest niedopuszczalna. W sprawie zaistniała więc sytuacja, o której stanowi przepis art. 58 § 1 pkt. 6 powołanej ustawy. Wedle tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeśli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić.