II SA/Łd 515/18

Dnia 23 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Świderska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 roku sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D.S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] roku, znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: D. S. wnioskiem z dnia 6 listopada 2017 roku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję obejmującą budowę 52 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr ewid.: 6, 28, 13, 14, 19, 20, 34 i 35, położnych w miejscowości Ż. (obr. [...] Ż.), gmina Ż. Burmistrz Gminy Ż. decyzją z dnia [...] roku odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa 52 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów numerami: 6, 28, 13, 14, 19, 20, 34 i 35, położnych w miejscowości Ż. (obr. [...] Ż.), gmina Ż., powiat [...], województwo [...]". Decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Przyczyną wydania decyzji odmownej jest niespełnienie przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., a mianowicie nie został spełniony warunek w zakresie zaopatrzenia w wodę. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła D. S. zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe i niedopuszczalne przyjęcie, że z pisma Samorządowego Zakładu Budżetowego w Ż. nie wynika jednoznacznie, że został spełniony warunek określony w tych przepisach; 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez: a) odmowę podpisania umowy na uzbrojenie terenu w sieć wodociągową bez podania merytorycznej podstawy przez przedstawicieli organu; b) nieprzekazanie analizy urbanistycznej, co skutkowało brakiem możliwości zapoznania się oraz odniesienia do zawartych w miej rozstrzygnięć, co do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy; c) braku przedstawienia przez organ alternatywnych rozwiązań w celu pogodzenia interesów urzędu i wnioskodawczyni; d) udzielenie przez organ informacji, że pozytywna decyzja mogłaby być wydana w przypadku zawężenia wniosku do działki nr 6 przy ul. A; e) wydanie przez organ pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy na budowę domów jednorodzinnych na innych działkach przy ul. A; f) posiadanie przez organ działki rolnej przy ul. A, które maja być przekształcone na 6 działek budowlanych na sprzedaż lub wynajem; g) powoływanie się w decyzji odmownej na nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym wydaniu pozytywnej decyzji w analogicznej sprawie dla innego inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść regulacji ustawowych wyjaśnił, iż w ramach warunku określonego w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie zaopatrzenia terenu inwestycyjnego w wodę wnioskodawczyni przedłożyła pismo Samorządowego Zakładu Budżetowego z dnia 12 czerwca 2017 roku informujące, iż wykonanie sieci wodociągowej umożliwiającej zasilenie działek objętych inwestycją będzie możliwe dopiero po wybudowaniu odcinka wodociągu miejskiego w drodze gminnej (wzdłuż działki nr ewid. 271) przy czym termin tej budowy został określony na koniec 2019 roku. W ocenie Kolegium informacji zawartych w tym dokumencie nie można uznać za równoznacznych ze spełnieniem warunku uzbrojenia terenu inwestycji w sieć wodociągową, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Z pisma wynika, że stosownego uzbrojenia dla zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę jeszcze nie ma, dlatego Kolegium podziela pogląd Burmistrza, iż nie ma pewności, że zostanie wykonane we wskazanym terminie. Kolegium ponadto stwierdziło, iż Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta Ż. definiuje przedmiotowy obszar jako rolniczą przestrzeń produkcyjną z ograniczeniem rozpraszania zabudowy. Nie bez znaczenia jest okoliczność, iż obowiązek budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych należy do gminy i jest on realizowany zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego. W przedstawionych okolicznościach Kolegium oceniło, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p., co już skutkuje koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż w sprawie nie jest możliwe zobowiązanie gminy do podpisania z wnioskodawczynią umowy zapewniającej dostawy wody do terenu inwestycji, gdyż kwestia ta należy do sfery stosunków cywilno-prawnych. Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organ pismem z dnia 27 grudnia 2017 roku, tj. przed wydaniem decyzji zawiadomił odwołującą o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do niego w terminie 7 dni. Sporządzona analiza urbanistyczna została dołączona do akt sprawy. W wyznaczonym terminie odwołująca nie skorzystała z ww. uprawnień, a organ nie ma obowiązku przekazywać stronom postępowania dokumentów i materiałów dołączonych do akt sprawy. O rodzaju inwestycji decyduje wnioskodawca, dlatego brak jest podstaw żądania od organu przedstawiania alternatywnych rozwiązań. Decyzje o warunkach zabudowy wydane w innych sprawach dla innych wnioskodawców są wiążące dopóki nie zostaną wzruszone w stosownych trybach. Zaskarżona decyzja nie została wydana w oparciu o nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W skardze na powyższą decyzję D.S. wskazała na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W motywach skargi jej autorka podkreśliła, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla niej całkowicie nieakceptowalna z uwagi na uzyskanie pisma Samorządowego Zakładu Budżetowego w Ż. w sprawie wydania warunków na wykonanie sieci wodociągowej, umożliwiające zasilanie działek objętych planowaną inwestycji oraz posiadanie analogicznej zgody dotyczącej możliwości podłączenia do sieci energetycznej (B S.A.). Ponadto skarżąca podkreśliła, iż etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wymóg by na etapie decyzji o ustaleniu warunku zabudowy wymagać by wnioskodawca zawarł umowę na rozbudowę jakiejkolwiek sieci (nie tylko wodociągowej) jest nieracjonalne i co więcej nie wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który wskazuje na uzbrojenie istniejące, ale też planowane. Dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest zatem oświadczenia dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ zobowiązany jest do oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Warunek ten uzna się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. Na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest istotne, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. Brak zgody osób trzecich co do wykorzystania ich nieruchomości dla zapewnienia pełnego uzbrojenia, zwłaszcza w zakresie sieci kanalizacyjnej, nie jest przedmiotem badania w ramach decyzji ustalającej warunki zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie uzależnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie od zagwarantowania, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zagwarantowanie w drodze umowy wykonania uzbrojenia terenu nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Ponadto skarżąca podniosła, iż w toku rozmów z przedstawicielami organu pierwszej instancji proponowane było alternatywne rozwiązanie w postaci samodzielnego zaopatrzenia działek we własną sieć wodociągową, jako spełnienie jednego z warunków zabudowy, co spotkało się ze sprzeciwem organu z powodu planowanej inwestycji rozbudowy sieci wodociągowej w roku 2019. Tymczasem, takie rozwiązanie jest dopuszczalne w świetle obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie kwestia sporna sprowadza się do ustalenia, czy spełniony jest warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a zatem czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż do wniosku o ustalenie warunków zabudowy jego autorka, czyli aktualnie skarżąca dołączyła pismo gestora sieci wodociągowej (czyli Samorządowego Zakładu Budżetowego w Ż.) z dnia 12 czerwca 2017 roku, w którym wskazano, iż wykonanie sieci wodociągowej umożliwiającej zasilanie działek będzie możliwe dopiero po wybudowaniu odcinka wodociągu miejskiego, który będzie ułożony w drodze gminnej wzdłuż działki nr ewid. 271. Planowany termin realizacji budowy – jak wskazano w piśmie – jest na koniec 2019 roku. Co należy zaakcentować skarżąca we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazała, iż planuje zaopatrzenie planowanej inwestycji (52 domów mieszkalnych jednorodzinnych) w wodę ze studni głębinowych, stąd argument ten zawarty dopiero w skardze nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem "uzbrojenie terenu" należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147) wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich – zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy – co w ocenie Sądu – nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Jak wskazano, wprawdzie w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, jednakże skarżąca ani nie przedłożyła takiej umowy, ani też zapewnienia, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wnioskodawca musi wykazać, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Tego wymogu skarżąca nie spełniła, albowiem – jak wskazano wcześniej – Samorządowy Zakład Budżetowy w Ż. jako dostawca wody w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 roku wskazał, że wykonanie sieci wodociągowej umożliwiającej zasilanie działek stanowiących własność skarżącej będzie możliwe dopiero po wybudowaniu odcinka wodociągu miejskiego, który będzie ułożony w drodze gminnej wzdłuż działki nr ewid. 271. Planowany termin realizacji budowy – jak wskazano w piśmie – jest na koniec 2019 roku. Z tego powodu – wbrew twierdzeniom skargi – nie można przyjąć, że w sprawie spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co już przesądza o konieczności wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co niewątpliwie prawidłowo ustaliły organy obu instancji. Z tego powodu rozstrzygnięcia organów obu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy – w ocenie Sądu – są uzasadnione. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają podniesione w skardze argumenty. W sprawie nie można organowi zarzucić ani naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Także nie może zyskać uznania zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 80 czy też art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo wyjaśnić należy, iż co do zasady nie ma żadnych podstaw, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z indywidualnym ujęciem wody. Przez uzbrojenie terenu w wodę (analogicznie także i odbiór nieczystości ciekłych) należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej (odpowiednio kanalizacyjnej), a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jednak jest dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (podobnie zastosowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków). Jednakże aby można było mówić o spełnieniu warunku uzbrojenia terenu to koniecznym jest nie tylko, uzewnętrzniony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, sam zamiar wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidulanego ujęcia wody, czyli innymi słowy rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W sprawie tymczasem skarżąca do wniosku o ustalenie warunków zabudowy – co już sygnalizowano – dołączyła pismo gestora sieci. We wniosku jego autorka nie wskazywała na to, że planuje wykonanie indywidualnego ujęcia wody, które byłoby w stanie zaopatrzyć w wodę 52 domy. Zawarte w skardze twierdzenia, że taki sposób zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę był wynikiem nacisków ze strony organu pierwszej instancji, wobec treści wniosku, nie wpływa na rozstrzygnięcie. Planując inwestycję strona jest samodzielna w zakresie określenia jej charakteru, czy parametrów. Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości. dc