II SA/Łd 518/06

Dnia 15 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Joanna Skrzypczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie legalności budowy oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., prowadząc postępowanie w sprawie legalności wzniesienia budynków gospodarczych na nieruchomości przy ul. A. 13 w S., decyzją Nr [...] z dnia [...] , nakazał T. i A. K. rozbiórkę wykonanej samowolnie ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku wiaty usytuowanego na działce. Podstawę prawną decyzji stanowią przepisy art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) i art. 104 k.p.a. Rozstrzygnięcie to uzasadniono faktem nie wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] Nr [...] , polegającego na przedstawieniu przez inwestorów, w terminie do dnia 15 sierpnia 2004 r., oceny technicznej wykonanego samowolnie ogniomuru. Od powyższej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wnieśli inwestorzy - T. i A. K. . Po rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia organ, decyzją z dnia [...] Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), uchylił orzeczenie organu I instancji i nakazał T. i A. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących wykonanej samowolnie ściany oddzielenia przeciwpożarowego przy budynku wiaty usytuowanej na działce w S. przy ul. A. 13. Na wskazaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła uczestniczka postępowania A. Z. . Wyrokiem z dnia [...] Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającymi ją decyzjami organu stopnia podstawowego z dnia [...] i [...] W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż organy obu instancji nie wyjaśniły i nie ustaliły należycie, czy wybudowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego powstała w warunkach samowoli budowlanej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności budowy wiaty oraz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że A. Z. jest właścicielką nieruchomości położonej w S. przy ul. A. 14. Nieruchomość ta bezpośrednio graniczy z nieruchomością A. i T. K. . Przedmiotem sporu jest wiata wybudowana na działce małżonków K. , usytuowana ścianą południową w linii ogrodzenia z działką A. Z. . Budynek wiaty został wybudowany około roku 1960. W związku z powyższym dla oceny, czy budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej należało, w ocenie organu, odnieść się do stanu prawnego obowiązującego w dacie jego budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. stwierdził, że skoro postępowanie w przedmiocie ustalenia legalności budowy wiaty nie zostało wszczęte do dnia 1 marca 1975 r., czyli do daty obowiązywania przepisów prawa budowlanego z 31 stycznia 1961 r. oznacza to, iż w sprawie nie może mieć zastosowania ustawa prawo budowlane z 24 października 1974 r. Z uwagi więc na niemożność ustalenia miarodajnego stanu prawnego postępowanie, jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odnosząc się do kwestii zgodności z prawem wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego wiaty organ wskazał, iż obowiązek ten inwestorzy zrealizowali na podstawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , tym samym brak było uzasadnienia dla kwalifikowania wybudowanej wiaty, jako samowoli budowlanej. Kwestionując rozstrzygnięcie zawarte w powyższej decyzji odwołanie od niej złożyła A. Z. . Decyzją z dnia [...] Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż z uwagi na datę wybudowania spornej wiaty zastosowanie w sprawie powinny mieć przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Jak argumentował organ, w myśl przepisów powołanej regulacji, wykonanie przedmiotowej wiaty nie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, inwestorzy jednak nie musieli posiadać projektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśniał dalej, iż z uwagi na okoliczność, że inwestorem była nieżyjąca obecnie matka T. K. , nie jest możliwe ustalenie, czy w sprawie budowy obiektu zostało wydane pozwolenie. Co do wzniesionej przez uczestników ściany oddzielenia przeciwpożarowego w opinii organu bezspornym jest, iż w świetle obowiązującego w dacie budowy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej wiata posadowiona w granicy działek powinna mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Obowiązek ten przewiduje także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie Przede wszystkim zaś ogniomur wybudowany przez małżonków K. stanowił realizację zobowiązania nałożonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Ponieważ aktualnie obiekt spełnia wymagania dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w ocenie organu brak było podstaw do ingerencji w istniejący stan faktyczny. Organ wskazał też, iż z uwagi na fakt, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wiata powstała bez pozwolenia na budowę, brak jest postaw do podjęcia rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Powyższe ustalenia legły u podstaw decyzji o umorzeniu postępowania. Dodatkowo organ wskazał, iż wyjaśnienie podniesionej w odwołaniu kwestii naruszenia granic działki A. Z. przy wznoszeniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego, może być natomiast przedmiotem postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Na opisaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę złożyła A. Z. . Skarżąca zarzuciła organom nadzoru budowlanego nie przeprowadzenie kontroli legalności wybudowania murowanej tylnej ściany wiaty, jak również nie zbadanie okoliczności naruszenia granic działek przy jej wznoszeniu. W konsekwencji skarżąca domagała się uchylenia decyzji WINB w Ł. z dnia [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, odwołując się do argumentów przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, iż w sprawie chodzi głównie o kwestię naruszenia granic między nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż zakres kognicji sądu ograniczony został jedynie do badania legalności zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestii braku kontroli legalności postawienia ściany – ogniomuru – oraz wadliwym przyjęciu, iż wiata nie powstała w warunkach samowoli budowlanej. Nie jest zasadny zarzut skargi, iż organ nie przeprowadził kontroli w zakresie zgodności z prawem postawienia ściany wiaty. Kontrola taka była przeprowadzona, o czym świadczy protokół sporządzony w dniu [...] oraz pismo A. Z. z [...] , jak również ustalenia organów powołane w uzasadnieniach decyzji organów zarówno I jak i II instancji. Organy trafnie ustaliły, iż ścianę wybudowano zgodnie z nałożonym obowiązkiem, zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości przy realizacji tej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, iż obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w terminie do 31 sierpnia 2000 r wynikał z decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , którą to decyzją utrzymano w mocy obowiązek wskazany w decyzji PINB w T. z dnia [...] znak: [...] . Decyzja ta została poddana kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który decyzją z dnia [...] uchylił orzeczenie organu stopnia podstawowego jedynie w zakresie przyjętej w niej podstawy prawa materialnego. Merytorycznie zaskarżona decyzja była w ocenie organu odwoławczego prawidłowa, dlatego w pozostałej części utrzymano ją w mocy. Jak wynika z treści protokołu sporządzonego w dniu [...] oraz pisma A. Z. z [...] (k. 94 i 95 akt administracyjnych I instancji) małżonkowie K. wykonali ogniomur w dniach między 24. a 26 sierpnia 2000r. Inwestorzy stawiając murowaną ścianę wiaty realizowali więc obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Skoro umocowaniem dla wykonanych prac budowlanych była ostateczna decyzja administracyjna, nie może być mowy o samowoli budowlanej. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje okoliczność, iż decyzje, w oparciu o które wykonano ogniomur zostały następnie uchylone przez sąd administracyjny. Dla oceny bowiem legalności robót budowlanych istotny jest fakt, iż w dacie ich prowadzenia inwestor legitymował się ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego. Organ trafnie wskazał, iż przepisy prawa budowlanego obligują każdego inwestora wznoszącego budynek przy granicy do wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Taki obowiązek przewidziany był także w Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Skoro więc małżonkowie K. wykonali mur ogniochronny zgodnie z przepisami prawa budowlanego to fakt, iż uchylone zostały wyrokiem sądu decyzje nakładające obowiązek w tym zakresie nic w tej kwestii nie zmienia, poza koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Dlatego też zaskarżona decyzja w tej części jest w pełni uzasadniona. Zasadne jest także orzeczenie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z prawem budowy wiaty. Zastrzeżenia budzić może jedynie przedstawiona w uzasadnieniu argumentacja organu, niemniej samo rozstrzygnięcie uznać należy za trafne. Organ, ustalając, iż wiata została wzniesiona w latach 60. nie uzasadnił w sposób wyczerpujący swego stanowiska. Podkreślić jednak należy, iż zebrane w sprawie dowody, w postaci oświadczenia T. K. (k. 6 verte akt I instancji), W. B. (k. 67 akt I instancji), kserokopie zdjęć (k. 66 akt I instancji) wskazują jednoznacznie, iż sporny budynek wiaty został wybudowany w latach 60-tych, a więc odmiennie niż podnosiła skarżąca. Tak więc ustalenie organu znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym Okoliczność, iż uczestnicy nie dysponują dokumentacją dotyczącą postawienia wiaty nie jest dowodem świadczącym o samowoli budowlanej. Należy bowiem pamiętać, iż kwestia obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej uregulowana została dopiero w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Art. 38 ust. 2 ustawy stanowi, iż właściwy organ prowadzi rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego. Wcześniej obowiązujące akty prawne normujące zagadnienia z zakresu prawa budowlanego nie zawierały odpowiednika tego przepisu. Ponieważ brak było stosownej regulacji nakładającej na organ czy stronę obowiązek przechowywania dokumentów w tym zakresie, nie można stronie czynić zarzutu, iż takiej dokumentacji nie posiada. Wobec tego organ nadzoru nie miał możliwości ustalenia, czy budynek wiaty istotnie został wybudowany bez pozwolenia na budowę to jest czy rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną. Zarzut samowoli budowlanej winien zaś zostać w sposób nie budzący wątpliwości udowodniony. W związku z tym, iż nie ma dowodów na okoliczność samowoli budowlanej przy wznoszeniu wiaty, trafne jest rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w przedmiocie legalności budowy wobec niestwierdzenia samowoli budowlanej. Z uwagi na powyższe, uzasadniona jest decyzja kontrolna organu II instancji, akceptująca rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy wiaty. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż celem, dla którego A. Z. zainicjowała oceniane postępowanie administracyjne było zbadanie przez organy nadzoru budowlanego, czy przy wznoszeniu budynku gospodarczego wiaty, a następnie przy budowie ogniomuru doszło do naruszenia granic między działką inwestorów a skarżącej. A. Z. zarzucała małżonkom K. , że posadowili przedmiotowy obiekt na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Organy nie zajmowały się w toku postępowania tym zagadnieniem argumentując, iż wykracza ono poza ramy kompetencyjne określone dla nadzoru budowlanego. Z tym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. Ustalenie faktu naruszenia posiadania, czy prawa własności należy do sfery stosunków cywilnoprawnych, a rozstrzyganie spraw tego rodzaju mieści się w uprawnieniach sądów powszechnych. Z tej też przyczyny organ nie mógł zajmować się w postępowaniu administracyjnym zagadnieniami rozpoznawanymi w postępowaniu cywilnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając wniesioną skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił ją.