II SA/Łd 518/09

Dnia 14 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 roku sprawy ze skargi E. D. i G. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza solidarnie na rzecz skarżących E. D. i G. D. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Wnioskiem z dnia 11 października 2007 r. E. i G. D. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A w prawo własności, z zastosowaniem bonifikaty. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi w zakresie konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 191, poz. 1371). W uzasadnieniu organ wskazał, iż ustawa, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. została zaskarżona przez Gminę J. do Trybunału Konstytucyjnego jako niezgodna z Konstytucją w zakresie przepisów dotyczących stosowania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia, co uprawnia do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 58, art. 59, art. 134 i art. 141 kpa, po rozpoznaniu wniosku E. i G. D. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na powyższe postanowienie, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia i jednocześnie stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. E. i G. D., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 97 § 2 kpa, odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustąpiły przyczyny jego zawieszenia, tj. Trybunał Konstytucyjny nie wydał orzeczenia w sprawie zaskarżonych przepisów ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 97 § 2 kpa, wskazując, iż nie jest zadowolona z wydanego postanowienia. W zażaleniu zwrócono uwagę, iż okoliczność, iż niektóre przepisy aktu prawnego zostały zaskarżone przez inną gminę do Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego znaczenia, gdyż nie pozbawia tego aktu mocy prawa powszechnie obowiązującego. Prezydent Miasta Ł. jako organ władzy publicznej ma zaś obowiązek stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a błędna niepraworządna praktyka, jaką zastosowano w postępowaniu prowadzi do jego przewlekłości. Strona przytoczyła ponadto tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r., w którym wyrażony został pogląd, iż wniesienie skargi konstytucyjnej lub pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatyczne zawieszenie postępowania w innej sprawie niż w tej, w związku z zawisłością której skarga lub pytanie prawne zostało skierowane. Postanowieniem z dnia [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, art. 97 § 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 § 1 w zw. z art. 144 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach organ wskazał, iż rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie skargi konstytucyjnej wniesionej przez Gminę J. będzie miało znaczenie dla organu I instancji przy prowadzeniu postępowania z wniosku strony. Zasady przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zawarte w ustawie, w szczególności dotyczące udzielania bonifikat i ich wysokości są nieprecyzyjne, stąd do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny nie może nastąpić załatwienie sprawy w formie decyzji, w której ma być wskazana opłata z tytułu przekształcenia. Kolegium nie uznało argumentacji strony o braku podstaw do przyjęcia, iż wniesienie skargi konstytucyjnej stanowi zagadnienie wstępne. Zdaniem organu odwoławczego, zachodzi związek przyczynowy między rozpatrzeniem sprawy administracyjnej, a wynikiem postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym i do czasu jego zakończenia uzasadnione jest zawieszenie postępowania wszczętego wnioskiem strony. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. i G. D., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, mimo że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. Skarżący podkreślili, iż nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw obowiązuje i nie została uchylona ani zmieniona. Nie zachodzi zatem stan, który uniemożliwia merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy podjęcia postępowania zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stosownie do którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie zawieszone w oparciu o cytowany przepis, w myśl art. 97 § 2 kpa, podlega podjęciu, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, Sąd zobowiązany jest nie tylko do zbadania, czy istotnie nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, ale również jest uprawniony do zweryfikowania, czy okoliczność wskazana przez organ administracji publicznej jako podstawa zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa w istocie stanowi zagadnienie wstępne. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej zawiesił postępowanie wszczęte wnioskiem strony z uwagi na skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego przez Gminę J. skargi konstytucyjnej kwestionującej przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 191, poz. 1371). Prima facie zatem uprawnione było twierdzenie, iż skoro organ administracji zawiesił postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów będących podstawą zadośćuczynienia żądaniu strony, to przyczyna zawieszenia postępowania zarówno na dzień złożenia wniosku o jego podjęcie, jak i na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie ustąpiła. W tym miejscu warto jednakże zauważyć, iż choć wskazana przez organ przyczyna zawieszenia postępowania nie ustała, to skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w złożonej skardze, iż okoliczność, na którą powołują się organy administracji publicznej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż zagadnieniem wstępnym – jak powszechnie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie – jest zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie ma wpływ na rozpatrzenie sprawy i zakończenie jej decyzją. Podkreśla się jednocześnie, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny, musi bowiem dotyczyć konkretnego elementu (podmiotowego lub przedmiotowego) rozpoznawanej sprawy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r. o sygn. akt II GSK 407/06, System Informacji Prawnej LEX nr 351115). W przypadku kwestionowania konstytucyjności przepisów ustawy znajdujących zastosowanie w sprawie przez inny podmiot w innej sprawie nie sposób natomiast takiemu zagadnieniu przypisać konkretnego charakteru. Ponadto nie mnożna tracić z pola widzenia brzmienia art. 6 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Ciążący na organach administracji publicznej obowiązek działania na podstawie prawa oznacza nakaz stosowania przez organy administracji norm zawartych w obowiązującym systemie prawa. W pewnym uproszczeniu przyjąć należy, iż przepis obowiązuje dopóki nie zostanie formalnie uchylony, co oznacza również orzeczenie o utracie mocy obowiązującej. Zatem organy administracji publicznej w ocenie tut. Sądu mają obowiązek załatwienia sprawy, jeżeli tylko istnieje obowiązujący przepis prawa materialnego, który do czasu orzeczenia jego niezgodności z Konstytucją korzysta z domniemania legalności. Organy administracji publicznej nie posiadają uprawnień do oceny zgodności stosowanej ustawy z Konstytucją RP, a w przepisach kpa brak jest także unormowań, które wprost pozwalałyby organom administracyjnym na zawieszenie postępowania do czasu ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Reasumując powyższe rozważania należy przyjąć, iż skoro organ administracji bezpodstawnie zawiesił wszczęte na wniosek strony postępowanie, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa odmowa jego podjęcia. Nie można bowiem nie zauważyć, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 12 kpa zasada szybkości postępowania. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ze swej istoty stoi na przeszkodzie realizacji tej zasady, zatem winna być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia wskazanych przez ustawodawcę okoliczności. Nie jest natomiast dopuszczalne stosowanie takiej wykładni rozszerzającej ustawowych przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego, której celem miałaby być ochrona dochodów jednostek samorządu terytorialnego dokonywana kosztem sfery uprawnień obywatela. Na gruncie rozpoznawanej sprawy uznać zatem należy, iż odmowa podjęcia bezpodstawnie zawieszonego postępowania administracyjnego powoduje w konsekwencji nierozpatrzenie przez organ administracji publicznej dopuszczonego prawem wniosku strony, mimo istnienia obowiązującej podstawy prawnej, co godzi w zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o których mowa w art. 6 i art. 8 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. AG