II SA/Łd 519/04

Dnia 21 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Wiktor Jarzębowski (spr.), Sędzia NSA: Janusz Nowacki, Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska, Protokolant: Anna Kośka, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 519/04 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., powołując się na art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r., Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał M. i T. małżonkom D. rozebranie samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do istniejącego budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości znajdującej się w miejscowości K. przy ul. A nr 5 (na działce nr ewid. 489). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w/w obiekt o konstrukcji drewnianej, kryty eternitem, o wymiarach 4,70 m na 4.30 m rozbudowany został bez projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę oraz bez zgłoszenia zamiaru jego rozbudowy w stosownym urzędzie. T. D. oświadczył, że rozbudowy dokonał w 1995 r. W czasie oględzin, jak w decyzji określił PINB, budynek był użytkowany na potrzeby zaplecza gospodarczego nieruchomości i garażowania samochodu. Budowa takiego budynku, jako nie wyszczególnionego w art. 29 ustawy Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższymi ustaleniami właściciele nieruchomości-małżonkowie D. zobowiązani zostali przez PINB postanowieniem nr [....] z dnia [...] do wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia w terminie 90 dni : - zaświadczenia organu właściwego w sprawach zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności samowolnie wybudowanego obiektu gospodarczego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zakreślony termin minął bezskutecznie, co zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do nakazania rozebrania samowolnie wybudowanego obiektu. W lakonicznym odwołaniu od tej decyzji T. D. stwierdził, że już wcześniej wyjaśniał, iż budynek gospodarczy służy do prowadzenia prac remontowych, a po ich zakończeniu zostanie rozebrany lub zastąpiony nowym budynkiem. Dodał, że w tej sprawie zwrócił się do Wójta Gminy L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że bezspornym jest wybudowanie przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w tej sprawie przez organ nadzoru budowlanego po 11 lipca 2003 r., a zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, w tym art. 48 dający możliwość zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej, ale po wcześniejszym spełnieniu przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem w trybie art. 48 ust. 3 tej ustawy. W sprawie niniejszej organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie legalizacyjne nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia w ciągu 90 dni określonych dokumentów. Skoro żądane dokumenty nie zostały złożone, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wydać nakaz rozbiórki spornego obiektu. W skardze na powyższą decyzję, wnosząc początkowo o stwierdzenie jej nieważności, T. D. stwierdził krótko, że cyt. "decyzja jest pozbawiona podstaw prawnych i nastąpiło błędne ustalenie stanu faktycznego". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją decyzję stwierdzając, że w jej uzasadnieniu omówione zostały wszystkie istotne w sprawie okoliczności. W uzupełnieniu skargi, w piśmie z dnia 22 czerwca 2004 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdził ponadto, że jego zdaniem postępowanie legalizacyjne uzasadniająca zastosowanie sankcji z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie zostało przeprowadzone, a tym samym nie ma podstaw do nakazania rozbiórki spornego obiektu. Skarżący wyjaśnił, że wniósł zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] , mimo braku pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego. Przyjął także, że wniesienie zażalenia wstrzymuje wykonanie postanowienia i termin do legalizacji obiektu nie biegnie. Zażalenie nie zostało rozpatrzone, a skarżący nie został pouczony, że wniesienie zażalenia nie powoduje uchylenia wykonalności postanowienia nr[...]. W tej sytuacji wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu, bez jakiejkolwiek reakcji na wcześniejsze zażalenie, było dla skarżącego zaskoczeniem. Żaden z organów nie zwrócił uwagi stronie na niemożność przerwania czy zawieszenia biegu 90-dniowego terminu do legalizacji obiektu. Gdyby strona o tym wiedziała, to niezwłocznie wystąpiłaby do właściwego organu o wydanie zaświadczenia o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tak jak to uczyniła po wydaniu skarżonej decyzji. W dodatkowym piśmie z dnia 16 kwietnia 2004 r. skarżący stwierdził, że organ nadzoru budowlanego nie ustosunkował się do wcześniejszych twierdzeń strony, że dobudowana szopa drewniana o wymiarach 5 m na 3 m (a nie jak błędnie ustalono 4,70 m na 4,30 m) była związana z remontem domu mieszkalnego, który to remont jest prowadzony na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Powołany w decyzji art. 48 ustawy Prawo budowlane nie może w tej sprawie mieć zastosowania, gdyż dotyczy on tylko budynków, których budowa wymaga pozwolenia na budowę. Decyzja narusza art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, gdyż budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi. Na bezpodstawność postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do spornego obiektu strona wskazywała w piśmie z dnia 5 grudnia 2003 r. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona chociaż nie w zakresie wszystkich podnoszonych zarzutów. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 48 w/w ustawy Prawo budowlane przewidujący sankcję w postaci nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie budowania go lub wybudowania z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy, a więc bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy przedmiotem sprawy jest taki obiekt, co do którego przepisy Prawa budowlanego wymagają wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Przewidziana w art. 48 ust. 2, 3 i 5 Prawa budowlanego możliwość zalegalizowania budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego zezwolenia dotyczy także tego typu obiektów. W toku postępowania administracyjnego organy administracji stosownie do art. 7 k.p.a. zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przestrzeganie powyższych zasad postępowania administracyjnego jest istotne, bowiem podstawowym warunkiem właściwego zastosowania w każdej sprawie prawa materialnego jest wcześniejsze niewadliwe ustalenie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skoro z treści art. 29 Prawa budowlanego wynika, że budowa szeregu różnych obiektów nie wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, to w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie przed podjęciem działań mających na celu zalegalizowanie spornego obiektu lub nakazanie jego rozbiórki miało wyjaśnienie, jakiego rodzaju jest to obiekt i jakie jest jego przeznaczenie. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie wymaga bowiem pozwolenia na budowę budowa m.in. obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy. Gdyby okazało się, że sporny obiekt ma takie przeznaczenie, to brak byłoby podstaw zarówno do zobowiązywania inwestora do przedłożenia szeregu dokumentów w celu legalizacji budowy, jak i nakazywania rozbiórki obiektu. Ten aspekt sprawy nie został jednak wyjaśniony w toku postępowania administracyjnego, a zatem zasadny jest wniosek o naruszeniu w/w przepisów k.p.a. Należy zauważyć, że w piśmie z dnia 5 grudnia 2003 r., traktowanym przez stronę jako zażalenie na postanowienie nr[...] , inwestor wyjaśnił, że szopę traktuje jako magazyn materiałów budowlanych i zlikwiduje po zakończeniu budowy. Należało zatem wyjaśnić, w razie istnienia wątpliwości, czy chodzi o sporny obiekt i czy jest on związany z robotami budowlanym prowadzonymi w budynku mieszkalnym. Z protokołu z oględzin z dnia 29 października 2003 r. nie wynika jakie było przeznaczenie spornego obiektu i jak był wykorzystywany, chociaż bezspornym jest, że skarżący prowadził wtedy różne prace budowlane w budynku mieszkalnym, a zatem nie jest wykluczone, ze dobudówka do postawionego wcześniej budynku gospodarczego mogła być związana z legalnie prowadzonymi robotami budowlanymi w budynku mieszkalnym. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie w treści postanowienia nr [...] jak i w treści decyzji z dnia [...] PINB określił, że sporny budynek był użytkowany w czasie oględzin na potrzeby zaplecza gospodarczego przedmiotowej nieruchomości oraz garażowania samochodu. Nie wiadomo także, czy określenie "na potrzeby zaplecza gospodarczego przedmiotowej nieruchomości" oznacza użytkowanie związane z robotami budowlanymi prowadzonymi w budynku mieszkalnym, czy też użytkowanie w inny sposób. Także w odwołaniu od decyzji PINB skarżący wskazał, że "budynek gospodarczy służy do kontynuacji remontu budynku", a zatem należało wyjaśnić zasygnalizowane wyżej wątpliwości. Wskazując na powyższe uchybienia w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy Sąd miał na uwadze art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, oraz to, że w pismach uzupełniających skargę T. D. zarzucił niewyjaśnienie powyższych okoliczności. Naruszenie przepisów proceduralnych polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Na treść wyroku nie miały natomiast wpływu zarzuty podniesione w piśmie z dnia 22 czerwca 2004 r. Postanowienie nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażaleniu podlegają jedynie postanowienia wyraźnie w kodeksie określone. Z żadnego przepisu k.p.a. nie wynika, aby na postanowienie wydawane w toku postępowania administracyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 w/w ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu robót budowlanych oraz zobowiązujące do przedstawienia szeregu dokumentów umożliwiających ewentualne zalegalizowanie samowoli budowlanej strona mogła wnieść zażalenie. Prawidłowo zresztą organ nadzoru budowlanego nie pouczał strony o możliwości wniesienia zażalenia. Dlatego też skarżący nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że wniesione przez niego zażalenie powoduje , iż wyznaczony jej 90-dniowy termin na złożenie szeregu dokumentów nie biegnie. Strona winna wykonać nałożone przez nią zobowiązanie, jeżeli zależało jej na zalegalizowaniu spornej budowy. Oczywiście nie miałoby to znaczenia, gdyby całe postępowanie zmierzające do legalizacji budowy dotyczyło obiektu, co do którego nie było wymagane uzyskanie zezwolenia na budowę. Należy jednak zauważyć, że skoro pismo strony z dnia 5 października 2003 r. było zażaleniem na postanowienie PINB nr[...], to organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdzić postanowieniem niedopuszczalność zażalenia, co dla inwestora byłoby sygnałem, że musi przedstawić w wyznaczonym terminie żądane przez organ nadzoru budowlanego dokumenty. Jeżeli istniały wątpliwości, czy pismo to jest zażaleniem na powyższe postanowienie, to należało zobowiązać stronę do wyjaśnienia. Z uwagi na powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, a na podstawie art. 152 tej ustawy określić, że decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.