II SA/Łd 519/19

Dnia 8 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział w Ł. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. na rzecz Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział w Ł. kwotę 90 (dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. , na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.) - dalej jako: Prawo wodne, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - dalej jako: k.p.a., określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 29 lipca 2018 r. opłatę stałą w wysokości 39 zł za wprowadzanie ścieków do ziemi. Jak wynika z akt sprawy w dniu 18 lutego 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ł. (dalej jako: PGW WP Zarząd Zlewni w Ł. ) na podstawie przepisu 271 ust. 1 Prawa wodnego ustaliło, w formie informacji rocznej, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 30 zł za wprowadzanie ścieków do ziemi. W dniu 1 kwietnia 2019 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty, zarzuciła wyliczenie spornej opłaty za ścieki bytowe, które nie są wprowadzane do środowiska, ponieważ SPO B. nie funkcjonuje. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] PGW WP Zarząd Zlewni w Ł. nie uznał reklamacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż opłata stała za wprowadzanie ścieków została wyliczona na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Organ przypomniał, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] wydanego przez Marszałka Województwa [...] na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz wprowadzanie ścieków w ilości łącznie 2,35 mᶟ/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). W przywołanym przepisie, art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mᶟ/s. Z § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika z kolei, iż jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 mᶟ/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie opłata za wprowadzanie ścieków została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 mᶟ/s, czasu wyrażonego w dniach – wynoszącego 241 dni, oraz maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2,35 mᶟ/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00065278 mᶟ/s. Organ dodał, iż wysokość opłaty policzona została za 241 dni, nie jak uczynił to PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. za 181 dni. Organ dodał, iż podmiot zobowiązany wniósł opłatę z informacji rocznej, która ustalała opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 30 zł, co za tym pozostała kwota do zapłaty wynosi 9 zł. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił powyższej decyzji naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego poprzez pominięcie, że SPO B. (stacja poboru opłat) nie została wybudowana i nie funkcjonuje, zatem nie powoduje jakiegokolwiek wprowadzania ścieków do ziemi, - art. 273 ust. 6 Prawa wodnego w zw. z art. 139, art. 8, art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie w zaskarżonej decyzji opłaty w wyższej wysokości, niż określona w informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne i za inny okres niż wskazany w tej informacji, co oznacza, że w konsekwencji w skutek złożenia reklamacji sytuacja skarżącej strony pogorszyła się, gdyż orzeczono opłatę za mniejszy okres, niż określona w informacji rocznej i w większej wysokości, - art. 271 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7a ust. 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do ustalenia opłaty stałej wykorzystywany jest wskaźnik maksymalnej ilości zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego obejmujący Qh.max, czyli maksymalną godzinową ilość ścieków wprowadzanych do ziemi, w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut wody godzinowy, dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym za cały 2018 rok, zatem zastosowany winien być wskaźnik zrzutu rocznego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie objętym skargą oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja z dnia [...], którą Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. , na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 k.p.a., nie uwzględniwszy reklamacji od informacji rocznej z dnia 18 lutego 2019 r. w sprawie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do ziemi, ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 29 lipca 2018 r. opłatę stałą w wysokości 39 zł za wprowadzanie ścieków do ziemi. Wydając przedmiotową decyzję PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. miał na uwadze, iż zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego, jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Definicję usług wodnych zawiera art. 35 Prawa wodnego, który w ust. 1 określa je w ogólności jako zapewnienie m.in. podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Rodzaj tych usług ustawa precyzuje w tym artykule w jego ust. 3 w punktach od 1 do 9 i należy przyjąć, że jest to katalog zamknięty. W punkcie 5 ust. 3 wskazano na "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych". Z tym przepisem koreluje istotny w tej sprawie – jako dotyczącej kwestii opłat za usługi wodne – przepis art. 268 Prawa wodnego stanowiący w ust. 1 pkt 2, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Jak zatem wynika z art. 268 Prawa wodnego, to właśnie ten przepis wyznacza zakres (katalog) usług, które są objęte opłatami za usługi wodne i niewątpliwie mieści się w nim opłata stała za wprowadzanie ścieków do ziemi. Z kolei, jak stanowi art. 298 pkt 1 tej ustawy, podmioty korzystające z usług wodnych są obowiązane ponosić opłatę za usługi wodne (pkt 1). Według art. 270 ust. 8, opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Stosownie zaś do treści art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej. Uwzględniając powyższe regulacje prawne PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. nałożył na stronę skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty stałej w ustalonej kwocie 39 zł za okres od 1 stycznia do 29 lipca 2018 r. Organ oparł się na danych wynikających z treści pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]. Na podstawie opisanego pozwolenia wodnoprawnego strona skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne m.in. na odprowadzanie do ziemi ścieków bytowo-gospodarczych z trzech instalacji: MOP I S. Wsch., MOP I S. Zach. oraz SPO B., w łącznej ilości 2,35 mᶟ/h. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, iż PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. nie ustalił, czy istnieje realna możliwość odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych z instalacji SPO B.. Na tę okoliczność faktyczną strona skarżąca zwracała uwagę w złożonej reklamacji, jednakże organ nie podjął się jej wyjaśnienia, nie ustosunkował się do tego zarzutu poprzestając na odwołaniu się do pozwolenia wodnoprawnego. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż faktyczne istnienie urządzenia, z którego byłaby realna możliwość odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych warunkuje ustalenie opłaty stałej za wprowadzanie do ziemi tychże ścieków bytowo-gospodarczych. Podkreślić w tym miejscu należy, że pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednakże samo dysponowanie takim pozwoleniem wodnoprawnym nie świadczy o tym, iż instalacja, której m.in. to pozwolenie wodnoprawne dotyczy, istnieje. PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. bezkrytycznie oparł się na danych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego w dniu [...] nie poddając pod rozwagę zarzutu reklamacji, w której strona skarżąca jasno wskazywała, iż SPO B. nie funkcjonuje, ponieważ w ogóle nie powstało. Organ nie wyjaśnił zatem istotnego elementu stanu faktycznego, co trafnie podniósł pełnomocnik strony skarżącej także w zarzutach skargi. Stosownie do wyżej przywołanego art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej ustala się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a nie za potencjalną możliwość ich wprowadzania. Z kolei w myśl art. 16 pkt 62 Prawa wodnego przez ścieki bytowe rozumie się ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. W tym stanie rzeczy organy uprawnione do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków bytowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać na okoliczności pozyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków bytowych, gdyż rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi, zgodnie z obowiązującą ustawą Prawo wodne, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją instalacje/budynki, z których odprowadzane są ścieki bytowe. W braku tego rodzaju budynków, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania ścieków bytowych określonej w art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego. Zatem istnienie ww. budynków jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania ścieków bytowych do wód lub do ziemi. Dlatego, jak wskazano powyżej, o ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty. Taka wykładnia przepisów Prawa wodnego odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie ścieków bytowych do wód lub do ziemi jest zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z tej ustawy, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej, która to okoliczność nie została wyjaśniona w tej sprawie. Wobec powyższego ustalenie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków bytowo-gospodarczych do ziemi z SPO B. jest co najmniej przedwczesne, z pewnością zaś pozbawione wyczerpujących ustaleń faktycznych. W tym stanie rzeczy za przedwczesne uznać należy również odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, bowiem w przypadku ustalenia, że SPO B. nie istnieje i nie odprowadza ścieków bytowo-gospodarczych, będą one bezprzedmiotowe. Reasumując, zdaniem Sądu, procedując w niniejszej sprawie w ten sposób, że ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. ograniczył do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, uzasadnia ocenę, iż organ ten nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego. IB