II SA/Łd 52/10

Dnia 15 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 roku sprawy ze skargi E. M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.u. nr 156 z 2006r., poz.1118) oraz art. 104 k.p.a., Prezydenta Miasta P. pełniący funkcję Starosty Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. T. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. A 3 w P. o powierzchni zabudowy po rozbudowie i przebudowie 60 m2 (łącznej powierzchni zabudowy budynków gospodarczych - 115 m2, powierzchni użytkowej po rozbudowie i przebudowie - 52,30 m2, kubaturze po rozbudowie i przebudowie - 240,00 m2). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] udzielił pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na działkach nr ewid. [...], [...], obręb [...] przy ul. A 3 w P. Od decyzji tej odwołanie wniosła współwłaścicielka działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] – H. M. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] wezwano inwestora W. T. do usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym. W dniu 21.sierpnia 2009r. inwestor uzupełnił wskazane w postanowieniu braki, przedkładając cztery egzemplarze poprawionej dokumentacji projektowej. Uwagi do projektu zgłosiła H. M. W toku postępowania ustalono, że lokalizacja projektowanego budynku i projekt budowlany są zgodne z ustaleniami ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...], znak: [...]. Projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których prowadzone jest postępowanie na podstawie ustawy z dnia 3.października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Projektowana rozbudowa i przebudowa budynku gospodarczego znajduje się w strefie cienia istniejącego budynku na działce sąsiedniej i nie powoduje zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Odnośnie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 nie stwierdzono nieprawidłowości, a inwestor uzupełnił brakujące dokumenty. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów – stanu aktualnego na dzień 8.września 2009r. – nie pojawili się żadni nowi współwłaściciele działek w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto na żadnym zwrotnym potwierdzeniu pisma nie ma informacji, że adresat nie żyje bądź jest nieznany. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia granic nieruchomości organ pierwszej instancji stwierdził, iż kwestie ewentualnego naruszania granic nieruchomości winny być rozstrzygane na drodze sądowej w trybie przepisów o postępowaniu cywilnym. Odnosząc się do zarzutu, że istniejący budynek gospodarczy został wybudowany bez prawomocnego pozwolenia na budowę, organ administracji podniósł, że decyzją z dnia [...], znak: [...] udzielono W. T. pozwolenia na użytkowanie tego budynku gospodarczego. Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością położoną w P. przy ul. A 3 (działki nr [...], [...], w obrębie [...]) na cele budowlane zgodnie z oświadczeniem z dnia 24.marca 2009r. W odwołaniu od tej decyzji Z. M., E. K. i W. M. wnieśli o jej uchylenie podnosząc, iż usytuowanie tak wysokiego obiektu w niewielkiej odległości od działki o nr ewidencyjnym [...], której są współwłaścicielami utrudni/uniemożliwi właściwy dostęp światła do ich nieruchomości i narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz.690 ze zm.), tj. właściwego stosunku wysokości budynku do jego odległości od granicy. Odwołujący się oświadczyli także, iż podtrzymują swój brak zgody na lokalizację inwestycji w granicy działki nr [...]. Jak wskazali, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana ponad 2 lata przed uzyskaniem pozwolenia na budowę a projektowana inwestycja znajduje się na dwóch sąsiednich działkach nr [...] i [...] i narusza minimalne odległości od granic. Ponadto, obecna granica między działkami gruntu nr [...] a [...] i [...] nie jest granica spokojną. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył wymagane opinie i uzgodnienia oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Załączony projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3.lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133 ze zm.) oraz zawiera niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów szczególnych. Wobec powyższego, w ocenie organu, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie można odmówić inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja zwiera także szczegółowe uzasadnienie, spełniając tym samym wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda [...] zauważył, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) odnoszą się do zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie zaś do działek budowlanych. W sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.marca 2009r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 56, poz. 461), obowiązującego od dnia 8.lipca 2009r. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Wniosek w sprawie został złożony w dniu 26.marca 2009r. Zakres przestrzenny inwestycji obejmuje działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (stanowiące jedną działkę budowlaną). W tym przypadku odległość projektowanej zabudowy od granic nieruchomości każdej z osobna nie mają znaczenia. Kwestie ewentualnego naruszenia granic nieruchomości winny być natomiast rozstrzygane na drodze sądowej w trybie przepisów o postępowaniu cywilnym. Powyższe kwestie były szczegółowo wyjaśniane w poprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], którą odwołujący się otrzymali jako strony tego postępowania. W skardze na powyższą decyzję E. M. K. wniosła o jej uchylenie. Uzasadniając skargę podniosła, iż usytuowanie planowanego obiektu względem istniejącego na działce przy ul. B 49 w P. budynku narusza § 13 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na działce przy ul. B 49 w P., której pozostaje współwłaścicielką, nie istnieje żaden budynek naruszający § 12 pkt 4 rozporządzenia. Zakres przestrzenny inwestycji obejmuje działki o numerach ewidencyjnych. [...] i [...]. Tym samym narusza przepisy dotyczące usytuowania inwestycji od granic każdej z tych działek z osobna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego ustalono, iż H. M. zmarła w dniu 20.września 2009r. (przed wydaniem zaskarżonej decyzji), pozostawiając następców prawnych w osobach E. K., Z. M., W. M. oraz A. G. i I. R. A. G., uznana przez organy za stronę postępowania, zmarła natomiast w dniu 7.marca 2003r. tj. przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 , poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest zobowiązany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreślona kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu, określonym w powołanych wyżej przepisach. Wskazać należy w pierwszej kolejności, iż inwestycja na której realizację zezwolono, określona została we wniosku inwestora oraz w treści decyzji jako "rozbudowa i przebudowa budynku gospodarczego". Z załączonego projektu budowlanego wynika zaś, iż "rozbudowie i przebudowie" podlegać będzie budynek oznaczony na projekcie zagospodarowania działki nr 2, przy czym owa "rozbudowa i przebudowa" polegać ma na "przebudowie" jednej z istniejących obecnie ścian budynku poprzez jej wydłużenie i podniesienie oraz na wyburzeniu pozostałych i wzniesieniu projektowanych (rys. nr 5 projektu). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Rozbudowa, po myśli art.3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane uznawana jest zaś za budowę. Wydaje się więc, iż zakres pojęciowy obu wskazanych wyżej terminów jest zgoła odmienny, niemożliwe jest zatem jednoczesne dokonywanie przebudowy i rozbudowy tego samego obiektu, albowiem rozbudowa wyklucza możliwość zachowania charakterystycznych paramentów obiektu, o których mowa w art. 3 pkt 7a ustawy. W rozpoznawanej sprawie wątpliwe jest zresztą traktowanie zamiaru inwestora jako rozbudowy w sytuacji gdy zachowaniu podlegać będzie jedynie jedna ze ścian istniejącego obiektu. Okoliczność wspomniana nie uszła uwadze Wojewody [...], orzekającego kasacyjnie w dniu 8.lipca 2009r., jednakże nie była już przedmiotem kontroli i analizy w decyzji zaskarżonej. Niezależnie jednak od tego, czy inwestycję wnioskodawcy traktować jako budowę sensu stricto (tj. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu) czy też rozbudowę, przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy istniejącego budynku). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.listopada 2006r., sygn.akt II OSK 1333/05, ONSAiWSA 2007/4/99). Tym samym też, obowiązkiem organów było rozważenie możliwości lokalizowania inwestycji w granicy nieruchomości pod kątem spełnienia przesłanek, określonych w § 12 powołanego wyżej rozporządzenia, przy czym, jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten został opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.marca 2009r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. nr 56, poz. 461). Zwrócić należy wszakże uwagę na fakt, iż na dzień 26.marca 2009r. (data złożenia wniosku o pozwolenia na budowę), przepis ten dopuszczał sytuowanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio w granicy nieruchomości jeżeli: wynikało to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie było możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (3 metry od granicy) , ze względu na rozmiary działki (§ 12 ust. 3) lub też jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, przy czym dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (§ 12 ust. 4). W zaskarżonej decyzji brak jest odwołania się do którejkolwiek z powyższych przesłanek, co czyni orzeczenie niekompletnym i nienależycie umotywowanym w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Podnieść należy również, iż obowiązkiem organu jest prawidłowe określenie stron postępowania, dla zapewnienia im prawa do czynnego w nim udziału (art. 10 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie za stronę postępowania uznana została A. G., która zmarła kilka lat przed jego wszczęciem. O ile zatem wypis z rejestru gruntów nie wskazywał aktualnych właścicieli nieruchomości, sąsiadującej z terenem inwestycji, obowiązkiem organów administracji, po powzięciu w tym zakresie informacji (m.in. od skarżącej) było poczynienie stosownych ustaleń, nie zaś poprzestawanie na konstatacji, iż doręczana przez awizo korespondencja nie zawiera adnotacji o śmierci strony, co zwalnia organ od przeprowadzania postępowania w tej materii. Śmierć H. M. w toku postępowania odwoławczego rodziła natomiast potrzebę prowadzenia go z udziałem jej następców prawnych. Brak wiedzy organu odwoławczego w tym zakresie, choć nie związany z prostym uchybieniem procesowym, nie zmienia wszakże faktu, iż decyzja przesłana została osobie nieżyjącej, stanowiąc dla jej następców prawnych podstawę do żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że zarówno fakt, iż teren objęty inwestycją składa się z dwóch wyodrębnionych działek geodezyjnych, jak i okoliczność, że projektowana inwestycja zacieni "budynek" skarżącej, pozostają bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy niniejszej. Odległości, o których mowa w § 12 powołanego rozporządzenia, dotyczą bowiem sąsiednich działek budowlanych, rozumianych jako sąsiadujące z terenem inwestycji, nie zaś inwestycją objętych. Kwestia zaś zacienienia, ma znaczenie jedynie dla budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (§ 13 rozporządzenia), nie zaś sąsiedniej działki czy też zlokalizowanych nań budynków innego rodzaju (np. budynków gospodarczych). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie odpowiadającej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny w sposób prawidłowy ustalić krąg stron postępowania oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając zawarte powyżej wskazania w zakresie wykładni stosowanych przepisów prawa.