II SA/Łd 520/13

Dnia 14 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi E. G. i A. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. G. i A. K. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ls Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania przez E. G. i A. K. od decyzji Starosty [...], z dnia [...], nr [...], którą odmówiono E. G., A. K. i E. Ł. zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 74, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 56/7 o pow. 1,4136 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w/w decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 74, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 56/7 o pow. 1,4136 ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Od tejże decyzji odwołały się E. G. i A. K., reprezentowane przez radcę prawnego, który działając w imieniu i na rzecz swoich mocodawczyń, odwołanie od decyzji nadał w urzędzie pocztowym w dniu 21 września 2012r., zaś decyzja organu pierwszej instancji została doręczona radcy prawnemu w dniu 3 października 2012r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru dokumentu. Autor odwołania wniósł je zatem zanim otrzymał decyzję a więc niezgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., który określa moment nabycia uprawnienia do wniesienia odwołania oraz termin końcowy do realizacji uprawnienia. Organ podkreślił, iż każdy termin - rozumiany jako określona przestrzeń czasowa, zakreślony jest zdarzeniami wyznaczającymi jego początek i koniec. Moment ewentualnego powzięcia informacji o treści decyzji przed jej doręczeniem nie otwiera biegu terminu do wniesienia odwołania. Rozpoznanie odwołania strony wniesionego przed otrzymaniem przez stronę decyzji organu pierwszej instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda nadmienił, że w świetle przepisu art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi, a to oznacza, że w sprawie, w której strona ustanowiła pełnomocnika, skuteczne, zgodne z prawem doręczenie decyzji jest doręczenie decyzji pełnomocnikowi i ma to konsekwencje prawne dla zachowania terminu do złożenia odwołania Natomiast ewentualne doręczenie decyzji stronie posiada jedynie charakter informacyjny i nie ma żadnego znaczenia procesowego, w tym też nie otwiera biegu terminu do jej zaskarżenia. Dodano, że jeżeli organ, jak w niniejszej sprawie, doręczył decyzję zarówno pełnomocnikowi jak i stronie, datą doręczenia będzie data doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a przesłanie stronie decyzji nie wywołuje żadnego skutku prawnego zwłaszcza przy obliczaniu terminu do wniesieni odwołania, bowiem bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Wprawdzie A. K. i E. G. ustanowiły w sprawie dwóch pełnomocników, lecz zgodnie zaś z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi, przy czym strona może wskazać takiego pełnomocnika i choć decyzję z dnia [...] organ doręczył do obu pełnomocników, to zdaniem organu pozostaje to jednak bez wpływu w sprawie, gdyż odwołanie złożył tylko jeden pełnomocnik. Podkreślono, że ustawowy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania nie może ulec ani skróceniu, ani też wydłużeniu, gdyby uznać, że przy obliczaniu terminu do wniesienia odwołania dla jednego z pełnomocników należałoby uwzględnić czas od dnia otrzymania decyzji przez drugiego pełnomocnika wówczas termin ten uległby znacznemu wydłużeniu, co pozostawałoby w jawnej sprzeczności z normą prawną ujęta w art. 129 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie, jak podkreślił organ, pełnomocnik strony wniósł odwołanie w czasie, gdy jeszcze nie otworzył się dla niego termin do wniesienia tego środka zaskarżenia, niedokonanie zaś czynności w określonym przepisami terminie stanowi uchybienie terminu. Powyższe postanowienie pełnomocnik E. G. i A. K. – radca prawny T. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie zarzucając: - naruszenie przepisu art. 134 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie; - naruszenie przepisu art. 129 § 2, w związku z 40 § 2 art. k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, iż decyzję doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi, a co za tym idzie, doręczenie decyzji pierwszemu z pełnomocników było skuteczne i od dnia tego doręczenia biegł dla obu pełnomocników czas na zaskarżenie decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w niniejszej sprawie E. G. i A. K., reprezentowane są przez dwóch pełnomocników: J. N. i radcę prawnego T. G., z tym zastrzeżeniem, że J. N. był ustanowiony pełnomocnikiem, jako pierwszy, a wraz z przystąpieniem do sprawy radcy prawnego T. G., pełnomocnictwo dla J. N. nie zostało odwołane. Podkreślono, iż zgodnie z art. 40 § 2 zdanie drugie k.p.a., jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Dalej wskazano, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] została zgodnie z w/w przepisem doręczona J. N. w dniu 7 września 2012r., po czym w dniu 21 września 2012r., w urzędzie pocztowym zostało nadane odwołanie od tej decyzji. Następnie w dniu 3 października 2012r. organ pierwszej instancji doręczył zaskarżoną decyzję drugiemu pełnomocnikowi, tj. radcy prawnemu T. G.. Zdaniem skarżących, skoro bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się z datą doręczenia pisma pełnomocnikowi, to bezspornie rozpoczął on bieg w dniu 7 września 2012r. (w dniu doręczenia decyzji J. N.). Ponadto, zdaniem pełnomocnika skarżących, niezrozumiałym pozostaje fakt, iż organ odwoławczy dokonał de facto wartościowania pełnomocników, albowiem uznał za skuteczniejsze doręczenie decyzji radcy prawnemu, a pominął doręczenie tej decyzji J. N. wraz ze skutkami jaki wywołało. Pełnomocnik skarżących przypomniał, że zgodnie z art. 33 § 1 k. p. a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a co za tym idzie, obaj pełnomocnicy ustanowieni w sprawie mieli równe uprawnienia. Dodatkowo niezrozumiałym dla skarżących jest, dlaczego organ odwoławczy uzależnił rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania od doręczenia decyzji pełnomocnikowi, który podpisał odwołanie, albowiem skoro zgodnie z art. 40 § 2 zdanie drugie k.p.a., jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, a co za tym idzie, pozostali pełnomocnicy ustanowieni w sprawie, również winni uwzględnić skutki procesowe tego doręczenia. Twierdzenie to, uzasadnia dodatkowo fakt, że skoro po doręczeniu decyzji pełnomocnikowi, strona może samodzielnie wnieść odwołanie, to tym bardziej uprawnienie to przysługuje pozostałym pełnomocnikom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie sądu, organ drugiej instancji błędnie zastosował przepisy prawa procesowego, czego skutkiem musi być wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...], którą odmówiono E. G., A. K. i E. Ł. zwrotu nieruchomości. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił przepis art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu przypomnieć należy, że wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w ramach regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 k.p.a.). Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 k.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Z regulacji art. 40 § 1 k.p.a. wynika zasada formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego, bowiem § 2 powołanego przepisu dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Wówczas to istnieje wymóg doręczenia pism pełnomocnikowi. Z treści przywołanego przepisu, po jego nowelizacji obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011r. ( Dz. U. z 2011r. nr 6, poz. 18) wynika również, że jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, a strona może wskazać takiego pełnomocnika. Co do zasady, należy zgodzić się z poglądem prezentowanym przez organ odwoławczy, że jeżeli organ doręczył decyzję zarówno pełnomocnikowi jak i stronie, datą doręczenia będzie data doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a przesłanie stronie decyzji nie wywołuje żadnego skutku prawnego, zwłaszcza przy obliczaniu terminu do wniesienia odwołania, bowiem bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Niemniej pogląd ten nie ma o tyle znaczenia w przedmiotowej sprawie, jako że w okolicznościach przedmiotowej sprawy sporny pozostaje sposób ustalenia terminu do wniesienia odwołania w przypadku doręczenia decyzji organu I instancji dwóm prawidłowo ustanowionym i działającym w sprawie pełnomocnikom, nie zaś stronie i pełnomocnikowi. Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było zatem określenie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji. Ocena skuteczności czynności doręczenia ma bowiem istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie, czy też z jego uchybieniem, jak stwierdził to organ kwestionowanym postanowieniem. Z akt sprawy wynika, że decyzję organu pierwszej instancji doręczono zarówno pełnomocnikowi – J. N., jak i skarżącym w dniu 7 września 2012r., zaś pełnomocnikowi - radcy prawnemu T. G. w dniu 3 października 2012r., co dokumentują zwrotne poświadczenia odbioru przesyłek. Zdaniem sądu, wbrew stanowisku Wojewody, zgodzić należy się z poglądem skarżących, że skutecznym doręczeniem decyzji pierwszo instancyjnej było doręczenie jej prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi J. N. w dniu 7 września 2012r., i to z tym właśnie doręczeniem wiązać należy skutki procesowe w zakresie otwarcia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Nie ma przy tym znaczenia dokonanie równoczesnego doręczenia pisma stronie, które w sytuacji dokonania doręczenia pełnomocnikowi może mieć jedynie charakter informacyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że z punktu widzenia skuteczności podejmowanych czynności nie ma znaczenia, czy pełnomocnikiem jest profesjonalista (adwokat, radca prawny) czy też osoba fizyczna. W myśl art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być bowiem osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Oczywistym jest przy tym, że strona może ustanowić kilku pełnomocników, zarówno profesjonalnych jak i nie profesjonalnych. I w takim właśnie przypadku znajduje zastosowanie przepis art. 40 § 2 k.p.a. Zatem, skoro w myśl art. 40 § 2 zdanie drugie k.p.a., jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, a w niniejszej sprawie strona nie wskazała pełnomocnika, któremu mają być doręczne pisma, to uznać należy, tak jak wywiedziono to w skardze, iż termin do wniesienia odwołania winien być liczony od dnia doręczenia decyzji prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi skarżących J. N., co nastąpiło w dniu 7 września 2012r. tym bardziej, że z treści pełnomocnictwa udzielonego J. N. wynika, że jest on uprawniony do odbierania w imieniu skarżących dokumentów. W tych okolicznościach kolejne doręczenie decyzji organu I instancji radcy prawnemu T. G. w dniu 3 października 2012r., wbrew art. 40 § 2 k.p.a., nie miało znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania, bowiem przepis ten obliguje organ do doręczenia decyzji tylko jednemu pełnomocnikowi, a w razie ustanowienia wielu pełnomocników tylko to jedno doręczenie, o ile jest prawidłowe i skuteczne, otwiera 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania. Wprawdzie w przypadku ustanowienia przez stronę więcej niż jednego pełnomocnika bez wskazania, któremu z nich należy doręczać pisma, organ ma prawo wyboru adresata spośród ustanowionych pełnomocników, jednak z w/w przepisu (po jego zmianie) nie wynika by organ miał prawo lub obowiązek doręczania pism wszystkim pełnomocnikom. Prawidłowe i wystarczające jest doręczenie korespondencji jednemu z tych pełnomocników. W ocenie sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, niezasadnym jest odwoływanie się, tak jak uczynił to organ w odpowiedzi na skargę, do przepisu art. 9 k.p.a. dla wykładni nie budzącego wątpliwości art. 40 § 2 k.p.a. i w konsekwencji wywiedzenia niekorzystnych dla strony skutków poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania poprzez uznanie, że pełnomocnik skarżących - radca prawny T. G. wniósł odwołanie przed doręczeniem mu decyzji organu I instancji. Tenże niewątpliwy fakt nie ma jednak znaczenia wobec uznania, że termin do złożenia odwołania otworzył się dla strony postępowania z chwilą skutecznego doręczenia decyzji jej pełnomocnikowi, co jak wskazano wyżej nastąpiło poprzez doręczenie pisma J. N. w dniu 7 września 2012r. W tej sytuacji wniesienie odwołania w ustawowym terminie liczonym od w/w doręczenia przez któregokolwiek z pełnomocników lub też przez samą stronę jest prawnie skuteczne. Ta konstatacja powoduje konieczność nadania odwołaniu złożonemu przez pełnomocnika skarżących właściwego biegu. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c 1 p.p.s.a. należało orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. a.tp.