II SA/Łd 521/17

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Ł. powołaną wyżej decyzją z dnia [...] r.: 1. zezwolił A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na usunięcie 20 sztuk drzew, w tym formy wielopniowe (których gatunki wskazano w tabeli nr 1 decyzji) znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. A 84/86 w Łodzi (działki nr 212/72 i 212/74 w obrębie geodezyjnym [...]) z uwagi na kolizję z zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi dla samochodów osobowych z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i wentylacji mechanicznej; i zewnętrznych instalacji: elektrycznej, gazowej, wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej; układu komunikacji wewnętrznej z miejscami postojowymi; placu zabaw i dwóch miejsc do gromadzenia odpadów stałych, na nieruchomości położonej przy ul. A 84/86 w Ł., tj. działki nr 212/72, 212/73 i 212/74 w obrębie[...]; 2. uzależnił wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, wymienionych w punkcie 1 decyzji, z wyłączeniem drzew o nr inwentaryzacyjnych 45, 51 i 118, od zastąpienia ich nowymi sadzonkami drzew w ilości 20 sztuk (18 sztuk drzew bez naliczania opłat - pkt 4 sentencji decyzji tabela nr 4b oraz 2 sztuk w związku z naliczeniem opłaty - pkt 4 sentencji decyzji tabela nr 4a). Wskazał przy tym wykaz nasadzeń zastępczych - tabela nr 2, tj. żywotnik zachodni - 2 sztuki (o obwodzie pnia w cm na wysokości 100 cm = 7 cm) oraz żywotnik zachodni - 18 sztuk (o obwodzie pnia w cm na wysokości 100 cm = 5 cm). Orzekł ponadto, że nowe nasadzenia należy wykonać na terenie nieruchomości przy ul. A 84/86 w Ł. (działki ewid. nr 212/72, 212/73, 212/74 w obrębie geodezyjnym [...]); 3. naliczył opłatę za usunięcie 3 sztuk drzew wymienionych w punkcie 1 sentencji decyzji, tj. drzew o nr inwentaryzacyjnych: 45 (brzoza brodawkowata, obwód pnia na wysokości 130 cm = 142 cm, opłata w wysokości 8.221,79), 51 (brzoza brodawkowata, obwód pnia na wysokości 130 cm = 140 cm, opłata w wysokości 7.789,06 zł) i 115 (brzoza brodawkowata - egzemplarz dwupniowy, obwód pnia na wysokości 130 cm = 93 + 103 cm, opłata w wysokości 8.221,79 zł), łącznie w wysokości 24.232,64 zł, wskazując, że należy ją wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 4. naliczył opłatę za usunięcie 2 sztuk drzew z numerami inwentaryzacyjnymi: 70 (brzoza brodawkowata o obwodzie pnia na wysokości 130 cm = 85 cm, opłata 3.894,63 zł) i 262 (klon jesionolistny o obwodzie pnia na wysokości 130 cm = 175 cm, opłata 6.231,25 zł), w łącznej wysokości 10.125,88 zł (tabela nr 4a). Wskazał także nasadzenia zamienne za usunięcie drzew bez naliczania opłat za ich usunięcie (tabela nr 4b - tj. drzewa o nr inwentaryzacyjnych: 1, 6, 9, 72, 66, 76, 77, 78, 94, 95, 99, 100, 113, 114, 143 razem 15 sztuk) w łącznej liczbie 18 sztuk; 5. odroczył termin uiszczenia opłaty, o której mowa w pkt 4 sentencji, do dnia 30 września 2021 r. - tj. opłaty w wysokości 10.125,88 zł za usunięcie drzew wymienionych w tabeli nr 4a w związku z zastąpieniem ich nowymi nasadzeniami (w ilości 2 sztuk drzew), o których mowa w punkcie 2 sentencji decyzji; 6. zobowiązał wnioskodawcę, tj. A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. do powiadomienia Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Spraw Społecznych Urzędu Miasta Ł. o wykonaniu nasadzeń zastępczych, o których mowa w punkcie 2, w terminie 7 dni od daty ich wykonania. Do powiadomienia należy dołączyć mapę z lokalizacją posadzonych zamiennie drzew; 7. ustalił następujące, końcowe terminy realizacji zezwolenia, a mianowicie, że usunięcie drzew wymienionych w punkcie 1 sentencji może nastąpić w terminie do 30 listopada 2017 r.; wprowadzenie nasadzeń zastępczych (posadzenie nowych drzew), o których mowa w punkcie 2 sentencji, powinno nastąpić w terminie do dnia 30 września 2018 r. Od powyższej decyzji w części dotyczącej punktu 3 odwołała się A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł, tj. w zakresie, w jakim za usunięcie drzew o nr inwentaryzacyjnych: 45, 51 i 115 wymienionych w punkcie 1 sentencji decyzji naliczona została opłata w wysokości 24.232,64 zł. Spółka zarzuciła organowi naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że usunięcie wskazanych drzew wywoła zmiany w środowisku przyrodniczym, którego nasadzenia zastępcze nie są w stanie zrekompensować i niedostateczne wyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu decyzji; art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych drzew w miejsce drzew o nr inwentaryzacyjnych 45, 51 i 115, podczas gdy nie zachodziły przeszkody o charakterze prawnym ani faktycznym, które stanowiłyby przeszkodę uniemożliwiającą orzeczenie o tym obowiązku, co stanowiło przekroczenie granic uznania administracyjnego; art. 86 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i naliczenie opłaty za usunięcie drzew o nr inwentaryzacyjnym 45, 51 i 115, pomimo że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż drzewo jest wypróchniałe, a więc jest drzewem, które najprawdopodobniej nie rokuje szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od skarżącego. Zdaniem Spółki organ I instancji błędnie przyjął, że usunięcie drzew o nr inwentaryzacyjnych 45, 51 i 115 wywoła zmiany w środowisku przyrodniczym, którego nasadzenia zastępcze nie są w stanie zrekompensować, pomimo że taki wniosek daje się wywieść z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 3 oraz pkt 4 oraz pkt 5 i orzeczenie, że: a) wydanie zezwolenia na usunięcie drzew o nr inwentaryzacyjnych 45, 51 oraz 115 uzależnione jest od zastąpienia ich nowymi sadzonkami drzew w ilości 5 sztuk oraz, że nowe nasadzenia należy wykonać na terenie nieruchomości przy ul. A 84/86 w Ł. (działka ewidencyjna nr 212/72, 212/73 i 212/74, w obrębie geodezyjnym [...]); b) nalicza się opłatę za usunięcie 3 sztuk drzew o nr inwentaryzacyjnych 45, 51 oraz 115 zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody, z uwzględnieniem art. 86 ust. 1 pkt 10 i 11; c) termin uiszczenia opłaty za usuniecie drzew o nr inwentaryzacyjnych 45, 51 oraz 115 ulega odroczeniu, w związku z zastąpieniem ich nowymi nasadzeniami. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r., wydaną w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. poz. 2249), art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83c ust. 1, 3 i 4, art. 84, art. 85, art. 86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.o.p.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 6, art. 61 § 1, art. 28 k.p.a., art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p., i stwierdził, że w dniu 22 grudnia 2016 r. wpłynął do organu I instancji wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie 67 sztuk drzew (określonych we wniosku co do gatunku) z posesji przy ul. A 84/86 w Ł., tj. działka o nr 212/72, 212/74, 212/73 obręb [...]. W dniu 2 stycznia 2017 r. wpłynęła do organu I instancji korekta wniosku, w której wskazano do usunięcia 21 drzew. Następnie, w dniu 13 stycznia 2017 r. wpłynęła do organu I instancji kolejna korekta, w której do usunięcia przewidziano 20 drzew. Z wniosku wynika, że Spółka jest właścicielem nieruchomości, z której mają być usunięte drzewa, jest zatem uprawniona do skutecznego złożenia wniosku, o którym mowa w art. 83 u.o.p. Zarówno we wniosku, jak i we wnioskach korygujących, Spółka wskazała na planowane zastąpienie drzew lub krzewów wnioskowanych do usunięcia nasadzeniami zastępczymi. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 16 stycznia 2017 r. przeprowadzono oględziny, z których sporządzono protokół. Wprawdzie w aktach sprawy brak dowodów świadczących o prawidłowym zawiadomieniu strony o tej czynności, niemniej jednak z uwagi na to, że pełnomocnik strony brał w nich udział i strona nie kwestionuje ustaleń poczynionych podczas tej czynności, Kolegium uznało, że brak jest podstaw do kwestionowania tej czynności organu I instancji. W ocenie Kolegium kwestią sporną w tej sprawie jest jednak to, czy organ I instancji zasadnie uzależnił zgodę na wycięcie trzech drzew - oznaczonych numerami inwentaryzacyjnymi 45, 51 i 115 od uiszczenia opłaty w wysokości 24.232,64 zł. Przy czym strona zakwestionowała brak wyrażenia przez organ I instancji zgody na dokonanie nasadzeń zastępczych również w tym przypadku - tj. w odniesieniu do drzew oznaczonych nr 45, 51 i 115. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odnosząc się do tej części rozstrzygnięcia stwierdził, że usunięcie drzew rodzimych gatunków, o największej wartości przyrodniczej, z numerami inwentaryzacyjnymi 45, 51 i 115 (obwody pni drzew, mierzonych na wysokości 130 cm posiadają wartości powyżej 100 cm) wywoła zmiany w środowisku przyrodniczym, którego nasadzenia zastępcze nie są w stanie zrekompensować. Według organu I instancji za zachowaniem drzew przemawia aspekt ochrony przyrody rozumianej jako ochrona zieleni w miastach, jakkolwiek biorąc pod uwagę słuszny interes ekonomiczny wnioskodawcy i prognozowane korzyści dla społeczności lokalnej przychylono się do wniosku strony w zamian za wniesienie opłaty, jedynie za 3 sztuki drzew wymienionych w tabeli nr 3 w punkcie 3 sentencji decyzji, będącej rekompensatą ubytku ekologicznego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew. Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 83c ust. 3 u.o.p. i podkreśliło, że art. 83c ust. 4 u.o.p. określa, jakimi kryteriami powinien kierować się organ przy ustalaniu obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych. Zatem organ powinien wziąć pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. W świetle powyższego w literaturze wskazuje się, że po pierwsze, że jeżeli straty w środowisku nie będą znaczące, to nie powinno się nakładać takiego obowiązku" (K. Gruszecki, Komentarz do art. 83c ustawy o ochronie przyrody [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2017 r., lex el.). Po drugie, w literaturze zaznaczono, że "w przypadku (...), gdy usunięcie drzew lub krzewów podlega obowiązkowi opłatowemu (a taka jest reguła), to uszczerbek w środowisku jest obiektywnie potwierdzony. Natomiast jeżeli usunięciu mają podlegać drzewa lub krzewy, w warunkach określonych w art. 86 ust. 1 u.o.p., gdy nie pobiera się opłat za ich usunięcie, to nałożenie obowiązku dokonania nowych nasadzeń jest bardziej uzasadnione, gdyż jest to wówczas jedyna forma wyrównania uszczerbku w środowisku, poza tym okoliczność ta może mieć wpływ również na wielkość nowych nasadzeń (...)"- K. Gruszecki, Komentarz do art.83c ustawy o ochronie przyrody [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2017 r., lex el., K. Gruszecki, Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju ("nasadzenia zastępcze"), ZNSA 2007, nr 5-6, s. 37 i n. Równocześnie Kolegium zauważyło, że w treści art. 83d ust. 2 u.o.p. ustawodawca wskazał, iż organ administracji ma możliwość określenia w zezwoleniu gatunków lub odmian drzew lub krzewów sadzonych w miejsce usuwanych. W tym przypadku nie ma wątpliwości co do tego, że wnioskowane do usunięcia drzewa podlegają obowiązkowi opłatowemu, a co za tym idzie organ I instancji powinien rozważyć, czy ich usunięcie spowoduje uszczerbek dla środowiska, a jeżeli tak, to jaki będzie najlepszy sposób rekompensaty dla środowiska tego uszczerbku. Zdaniem organu II instancji w tej sprawie organ I instancji w zasadzie nie odniósł się do treści art. 83c ust. 4 u.o.p. i nie wyjaśnił powodów odmowy nałożenia na stronę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Kolegium nie przekonują argumenty, iż nałożenie opłaty w sposób najlepszy zrekompensuje uszczerbek w środowisku. Zdaniem składu orzekającego rekompensata w środowisku w większym stopniu będzie osiągnięta w przypadku nałożenia na stronę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, niż nałożenia obowiązku dokonania opłaty za usunięte drzewa. Tym bardziej, że organ I instancji dostrzegł możliwość rekompensaty strat w środowisku przyrodniczym przez nałożenie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych w zamian za wycięcie 17 drzew określonych we wniosku poza 2 przypadkami tego samego gatunku tj. brzóz brodawkowatych. Jedynie w odniesieniu do dwóch drzew - oznaczonych nr 70 (brzoza brodawkowata) i nr 262 (klon jesionolistny) ustalono opłatę, jednak odroczono ją w związku z zastąpieniem tych drzew nowymi nasadzeniami w ilości 2 sztuk drzew. Co więcej, w odniesieniu do 15 drzew określonych we wniosku, tj. 14 brzóz brodawkowatych (nr 1, 6, 9, 72, 66, 76, 77, 78, 94, 95, 99, 100, 114, 143) oraz 1 klonu pospolitego (nr 113) wskazano na konieczność dokonania nasadzeń zastępczych w zamian za ich usunięcie w liczbie 18 sztuk bez naliczania opłat. W świetle powyższego organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie, uwzględniając okoliczności, na które zwróciło uwagę Kolegium, biorąc pod uwagę art. 6, art. 7, art.8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami u.o.p. Jednocześnie Kolegium podniosło, że według treści odwołania drzewa nr 45, 51 i 115 są wypróchniałe, a co za tym idzie nie rokują szans na przeżycie. Powyższe okoliczności nie znajdują jednak potwierdzenia w materialne dowodowym sprawy niniejszej, a co za tym idzie również i ta okoliczność powinna być w sposób niebudzący wątpliwości ustalona, a poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Kolegium zaznaczyło, że usunięcie drzew, których pnie posiadają ubytki, czy są wypróchniałe nie spowoduje znaczących strat w środowisku. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium bądź ewentualnie o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania: a) art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady skargowości postępowania odwoławczego i orzeczenie odwoławczo co do wszystkich rozstrzygnięć zamieszczonych w decyzji z dnia [...], co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; b) art. 63 § 2 k.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistej woli strony, w sytuacji gdy w strona we wnioskach odwołania wskazała, że zaskarża decyzję jedynie w zakresie pkt. 3, oraz pomimo tego, że całe uzasadnienie złożonego odwołania dotyczyło jedynie pkt. 3 zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, że nie ma przeszkód, aby wystąpić odrębnie o zezwolenie na wycięcie poszczególnych drzew czy też o wycięcie łącznie określonej ich liczby z konkretnej nieruchomości, niemniej jednak zezwolenie na wycięcie drzew jest ściśle powiązane z ustaleniem opłaty za wycięcie bądź też z ustaleniem obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych. Świadczy o tym chociażby to, że w przepisach u.o.p. ustawodawca wyraźnie określił, jak ma wyglądać treść zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Również treść art. 138 § 2 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że uchylenie decyzji może nastąpić tylko w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co tym samym uzasadnia oddalenie skargi w całości. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. uchylająca w całości decyzję organu I instancji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji Kolegium przyjęło przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie stwierdza, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając decyzję z dnia [...] r., nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy. W tym względzie podzielić należy stanowisko Kolegium, że wydając decyzję z dnia [...] r. organ I instancji w zasadzie nie odniósł się do treści art. 83c ust. 4 u.o.p. i nie wyjaśnił powodów odmowy nałożenia na stronę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Kolegium trafnie przy tym uznało za nieprzekonujące argumenty, iż nałożenie opłaty w sposób najlepszy zrekompensuje uszczerbek w środowisku. Niewątpliwie rację ma Kolegium twierdząc, że rekompensata w środowisku w większym stopniu będzie osiągnięta w przypadku nałożenia na stronę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, niż nałożenia obowiązku dokonania opłaty za usunięte drzewa. W ocenie Sądu Kolegium trafnie także podniosło, że według treści odwołania drzewa nr 45, 51 i 115 są wypróchniałe, a co za tym idzie, nie rokują szans na przeżycie. Powyższe okoliczności nie znajdują jednak potwierdzenia w materialne dowodowym sprawy. Co powoduje, iż także ta okoliczność powinna być w sposób niebudzący wątpliwości ustalona, a poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Kolegium zaznaczyło, że usunięcie drzew, których pnie posiadają ubytki, czy są wypróchniałe nie spowoduje znaczących strat w środowisku. Wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności, z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności, uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zasadnie organ odwoławczy wskazał przy tym, że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie, uwzględniając okoliczności, na które zwrócił uwagę, mając na względzie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami u.o.p. Niewątpliwie wykazany w sprawie zakres koniecznych ustaleń wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stosowanie do regulacji art. 136 k.p.a., co mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnej, o której stanowi art. 15 k.p.a. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi Sąd za niezasadny uznaje zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady skargowości postępowania odwoławczego i orzeczenie odwoławczo co do wszystkich rozstrzygnięć zamieszczonych w decyzji z dnia [...] r., co w ocenie skarżącej, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a. Niewątpliwie przyjęte w k.p.a. rozwiązania dotyczące formuły postępowania odwoławczego nie dają możliwości częściowego "ponownego rozpoznania sprawy" przez organ odwoławczy. Wniesienie odwołania z istoty rzeczy powoduje uruchomienie postępowania drugiej instancji w pełnym zakresie i rodzi po stronie organu, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy "w całości", w przeciwieństwie do regulacji kształtujących możliwy zakres zaskarżenia w procedurach sądowych. W ocenie Sądu organ nie dopuścił się w powyższym względzie uchybień, tym bardziej jego działaniu nie można przypisać wadliwości, na którą powołuje się skarżąca, wskazując przy tym błędnie na ust. 1 art. 156 k.p.a. w miejsce paragrafu 1, dodatkowo nie precyzując, w oparciu o którą z podstaw miałoby nastąpić w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji. W tle powyższych rozważań za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 63 § 2 k.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistej woli strony, w sytuacji gdy w strona we wnioskach odwołania wskazała, że zaskarża decyzję jedynie w zakresie pkt. 3, oraz pomimo tego, że całe uzasadnienie złożonego odwołania dotyczyło jedynie pkt. 3 zaskarżonej decyzji. Takiej możliwości nie daje stronie art.138 k.p.a. Przepis ten bowiem, podobnie jak i pozostałe przepisy k.p.a., nie nakłada na organ obowiązku ustalania rzeczywistej woli co do zakresu zaskarżania decyzji organu I instancji. Jak już wskazano powyżej, wniesienie odwołania skutkuje uruchomieniem postępowania odwoławczego w odniesieniu do całości sprawy podlegającej w tym postępowaniu, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Działanie organu w takim kształcie, w jakim proponuje skarżąca, zmierzałoby w istocie do wydania decyzji bez podstawy prawnej i skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji. Ponadto Sąd za niezasadny uznaje również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wykazano powyżej, okoliczności niniejszej sprawy wypełniały dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i organ zasadnie taką podstawę decyzji przyjął w tej sprawie. W świetle powyższych rozważań Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. A.B.