II SA/Łd 522/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA M. Stahl, Sędziowie del. NSA A. Stępień (spr), WSA J. Sekunda-Lenczewska, Protokolant A. Widawski, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] znak [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 522/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał T. C. dokonanie rozbiórki wykonanych pięciu boksów dla psów na działce nr ewid. 4119/5 położonej w Ł. przy ul. A. [...]. W uzasadnieniu podniósł, że podczas przeprowadzonych w dniu 17 września 1997r. czynności kontrolnych stwierdzono, że T. C. wykonał pięć boksów dla psów bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 Urząd Rejonowy wstrzymał prowadzenie wszelkich prac budowlanych na posesji przy ul. A. [...]. Decyzja Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...], dotycząca nakazu rozbiórki wykonanych boksów, na skutek wniesionego przez T. C. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] została uznana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] za nieważną z powodu narzucenia terminu rozbiórki. W tej sytuacji tut. organ wydał nową decyzję z dnia [...], która na skutek odwołania T. C. , została uchylona z uwagi na niewłaściwą podstawę prawną. Organ stwierdził, iż niniejsza decyzja, wydana w oparciu o właściwy przepis, jest wynikiem zaleconego ponownego rozpatrzenia sprawy. W odwołaniu od decyzji T. C. wniósł o jej unieważnienie. Zarzucił, iż obowiązujące prawo budowlane nie pozwala na wydanie decyzji o rozbiórce w przypadku, gdy inwestycja była prowadzona na wiosnę w 1994r. Podniósł ponadto, że w jego ocenie boksy dla psów nie są budynkiem, lecz obiektem małej architektury, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 28 wskazanego wyżej Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak tego pozwolenia skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 48 tejże ustawy. W niniejszej sprawie boksy dla psów inwestor wykonał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w związku z czym organ był zobligowany wydać nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Podniesiona w odwołaniu kwestia, że przedmiotowa wiata była wykonana na wiosnę 1994r., nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, z których wynika, że postępowanie było prowadzone od 1997r. Organ wyjaśnił ponadto, że boksy dla psów nie są obiektem małej architektury, nie wymieniono ich w art. 3 pkt 4 prawa budowlanego i spełniając funkcję wiaty wymagają pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia argumentów skarżącego i dlatego orzekł, jak w sentencji. W skardze do NSA T. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponowił zarzuty z odwołania podkreślając, iż w jego ocenie obowiązujące przepisy uzależniają wydanie decyzji o rozbiórce nie od daty prowadzenia postępowania, a od daty wzniesienia obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji podniesionej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy obu instancji z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło w konsekwencji uniemożliwić prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno przed wydaniem decyzji zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, stanowiący, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 kpa ). Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych, objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji, zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zasad postępowania dowodowego. Mimo, że toczy się ono od września 1997r., jedynym przeprowadzonym dowodem w sprawie jest dowód z oględzin i załączony do akt administracyjnych bardzo lakoniczny protokół z tychże oględzin, który nie zawiera istotnych, a niezbędnych informacji dotyczących rodzaju obiektu, będącego przedmiotem postępowania, jak i czasu jego realizacji. W aktach znajduje się ponadto kilka zdjęć różnych obiektów, które usytuowane są na nieruchomości T. C. , przy czym na jednym z nich widoczne są drewniane budy dla psów ( "kosze", jak określono w protokole z oględzin ), usytuowane pod zadaszeniem i prawdopodobnie na wybetonowanym podłożu. Okoliczność ta ma o tyle znaczenie, że z toku prowadzonego postępowania i zawartych w aktach pism wynika, iż mowa jest zamiennie o boksach dla psów, bądź wiacie, rozumianych tożsamo. Okolicznością istotną w sprawie jest ponadto czas realizacji przedmiotowego obiektu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej obu instancji powołały art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. ) W tym miejscu należy podkreślić, iż warunkiem koniecznym do orzeczenia przymusowej rozbiórki w oparciu o wskazany wyżej przepis jest wybudowanie obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ponadto istotna jest regulacja zawarta w rozdziale 11-tym tej ustawy – Przepisy przejściowe i końcowe". Zgodnie bowiem z unormowaniem zawartym w art. 103 ust. 1 - do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy ( tj. przed dniem 1 stycznia 1995r. – art. 108 ), a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl natomiast art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane – przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przytoczenie tychże przepisów jest istotne ze względu na to, iż skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nakładającej obowiązek rozbiórki, podnosił, że obiekt powstał w 1994r. Organ I instancji kwestii realizacji budowy w ogóle nie ustalił, natomiast organ odwoławczy wbrew unormowaniu zawartemu w art. 15 kpa, mówiącym o tym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, nie rozpatrzył w sposób właściwy ponownie sprawy merytorycznie. Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza bowiem, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Nie ulega wątpliwości, że dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83-84 i np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 listopada 1992r., V S.A. 721/92 – ONSA 1992 nr 3-4, poz. 95 i z dnia 28 września 1994r., III SA 1496/93, "Wspólnota" 1994, nr 50, s.16 ). Tak więc, przy założeniu, iż podniesiony przez skarżącego zarzut związany z czasokresem realizacji przedmiotowego obiektu znajdzie potwierdzenie w toku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego, należy przyjąć, iż w sprawie – stosownie do treści wskazanego wyżej przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. - winny mieć zastosowanie unormowania przewidziane w ustawie z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. ). Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.