II SA/Łd 523/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: del. NSA M. Stahl, Sędziowie: del. NSA A. Stępień (spr), WSA J. Sekunda-Lenczewska, Protokolant: A. Widawski, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. IISA/Łd 523/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia 7 listopada 2000r. podjętą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał T. C. dokonanie rozbiórki rozpoczętej budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. 4119/5 położonej w Ł. przy ul. A. [...] . W uzasadnieniu podniósł, że podczas przeprowadzonych w dniu 17 września 1997r. czynności kontrolnych stwierdzono, że T. C. rozpoczął budowę budynku gospodarczego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 Urząd Rejonowy wstrzymał prowadzenie wszelkich prac budowlanych na posesji przy ul. A. [...] . Decyzja Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] , dotycząca nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, na skutek wniesionego przez T. C. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] została uznana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] za nieważną z powodu narzucenia terminu rozbiórki. W tej sytuacji tut. organ wydał nową decyzję z dnia [...] , która na skutek odwołania T. C. , została uchylona z uwagi na niewłaściwą podstawę prawną. Organ stwierdził, iż niniejsza decyzja, wydana w oparciu o właściwy przepis, jest wynikiem zaleconego ponownego rozpatrzenia sprawy. W odwołaniu od decyzji T. C. wniósł o jej unieważnienie. Zarzucił, iż obiekt, którego dotyczy decyzja, istniał już w momencie zakupu działki, co wynika z kserokopii planu zagospodarowania terenu z 1992r., tak więc skarżący nie wznosił go samowolnie w 1997r., a jedynie od wiosny 1994r. prowadzi w tym budynku prace remontowe. Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt kpa w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 28 wskazanego wyżej Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak tego pozwolenia skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 48 tejże ustawy. W niniejszej sprawie budowę budynku gospodarczego inwestor wykonał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w związku z czym organ był zobligowany wydać nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Podniesiona w odwołaniu kwestia, że w przedmiotowym budynku był wykonywany jedynie remont, jest sprzeczna z załączoną do akt sprawy dokumentacją zdjęciową, z której jednoznacznie wynika, że obiekt był nadbudowywany i rozbudowywany. Na wykonanie takich robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę, co nie zostało dopełnione przez inwestora. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia argumentów skarżącego i dlatego orzekł, jak w sentencji. W skardze do NSA T. C. podniósł, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie budował, a jedynie ze względu na jego zły stan techniczny remontował i nadbudowywał, przy czym prace te prowadził od początku lat 90-tych, pod rządem poprzedniego Prawa budowlanego, czego nie uwzględniają organy w zaskarżonych decyzjach. Zarzuca ponadto, iż decyzją nakazano rozbiórkę budynku nawet w części istniejącej od kilkudziesięciu lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji podniesionej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy obu instancji z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło w konsekwencji uniemożliwić prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno przed wydaniem decyzji zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, stanowiący, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 kpa ). Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych, objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji, zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zasad postępowania dowodowego. Mimo, że toczy się ono od września 1997r., jedynym przeprowadzonym dowodem w sprawie jest dowód z oględzin i załączony do akt administracyjnych bardzo lakoniczny protokół z tychże oględzin, który nie zawiera istotnych, a niezbędnych informacji dotyczących obiektu, będącego przedmiotem postępowania, jak i czasu jego realizacji. W aktach znajduje się ponadto kilka zdjęć różnych obiektów, które usytuowane są na nieruchomości T. C. , przy czym zdjęcia te nie są opisane, a ponieważ wszczęte postępowanie dotyczyło nie tylko przedmiotowego budynku gospodarczego, brak jest możliwości ustalenia, które zdjęcia dotyczą obiektu objętego kwestionowanym rozstrzygnięciem, ani jaki jest zakres prowadzonych robót. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej obu instancji powołały art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. ) W tym miejscu należy podkreślić, iż warunkiem koniecznym do orzeczenia przymusowej rozbiórki w oparciu o wskazany wyżej przepis jest wybudowanie obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ I instancji w decyzji swej z dnia 7 listopada 2000r. przyjął, że podczas przeprowadzonych w dniu 17 września 1997r. czynności kontrolnych stwierdzono, że T. C. rozpoczął budowę budynku gospodarczego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tymczasem z akt administracyjnych, pism kierowanych przez skarżącego do organu, np. z dnia 9 marca 1999r. wynika, iż skarżący prowadził prace związane z remontem i modernizacją obiektu już istniejącego, a prace te prowadził od 1994r. W tej sytuacji, zakładając prawdziwość zarzutu, podnoszonego również w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji, konieczne było ustalenie zakresu prowadzonych robót budowlanych i daty przystąpienia do ich realizacji. Z punktu widzenia treści art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995r. ( art. 108 ), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych (...), jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu. Wprawdzie w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a konsekwencje braku pozwolenia na budowę, czy niedokonanie zgłoszenia są – stosownie do treści art. 48 – zrównane w skutkach, to obowiązkiem organu jest precyzyjne i jednoznaczne ustalenie, czy inwestor obowiązany był uzyskać przed przystąpieniem do realizacji inwestycji pozwolenie na budowę, czy dokonać stosownego zgłoszenia i jaki ma być zakres nakazu rozbiórki. Ponadto - zważywszy na podnoszony przez skarżącego zarzut rozpoczęcia remontu w przedmiotowym budynku gospodarczym w 1994r., organ winien ustalić, czy i jakie przepisy obowiązujące do 31 grudnia 1994r. naruszył inwestor. Jest bowiem oczywiste, że mimo podjęcia działań przez organ administracji publicznej wobec skarżącego dopiero w 1997r., ocena, czy przez przystąpienie przez T. C. do prowadzenia robót budowlanych w 1994r. doszło do naruszenia przepisów, winna nastąpić z punktu widzenia regulacji w tym czasie obowiązujących. Organ odwoławczy, wbrew unormowaniu zawartemu w art. 15 kpa, mówiącym o tym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, nie rozpatrzył w sposób właściwy ponownie sprawy merytorycznie. Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza bowiem, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Nie ulega wątpliwości, że dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83-84 i np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 listopada 1992r., V S.A. 721/92 – ONSA 1992 nr 3-4, poz. 95 i z dnia 28 września 1994r., III SA 1496/93, "Wspólnota" 1994, nr 50, s.16 ). Reasumując, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien w celu prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, ustalić precyzyjnie okoliczności wskazane wyżej. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.