II SA/Łd 523/07

Dnia 12 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. N.-A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. N.-A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 523/07 U Z A S A D N I E N I E We wniosku z dnia 27 sierpnia 2004 r. A. K. J wnieśli o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego w Ł.. Budynek jest usytuowany w zabudowie bliźniaczej, właścicielką zbliźniaczonego budynku jest B. N . Sprawa była kilkakrotnie rozpatrywana przez organy administracji publicznej, po czym Starosta [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. A. J. pozwolenia na budowę - nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2005r. uchylił powyższe decyzje i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art.7,art.77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera c) powołanej na wstępie ustawy. Sąd wskazał, iż organy obu instancji nie rozważyły należycie sprawy w świetle przepisów art. 32 - art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz art. 5 a w szczególności ustępu 1 pkt 1 tegoż przepisu dotyczącego projektowania i budowania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi (...) i pkt 9 dotyczącego poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie wyjaśnione pozostały kwestie nader istotne w sprawie a dotyczące zachowania możliwości dalszego użytkowania nieruchomości sąsiedniej, spełnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania budynku stanowiącego własność skarżącego, bezpieczeństwa konstrukcji budynków, bezpieczeństwa pożarowego, pogorszenie warunków użytkowych i brak bezpieczeństwa konstrukcji. Brak inwentaryzacji zawierającej m.in. ocenę stanu technicznego dachu oraz opinii potwierdzającej, że stan techniczny istniejącego budynku daje możliwości wykonania nadbudowy nie naruszając praw właściciela nieruchomości zbliźniaczonej. Organy nie rozważyły zasadności zarzutów o złym stanie technicznym budynku skarżącego i płytkich fundamentach ścian starej części budynku oraz okoliczności, iż nieruchomości posiadają wspólny dach, strych, fundamenty i ściany z nieruchomością położoną na działce stanowiącą własność inwestorów. Nie ustalono również kwestii ogniomuru. Brak w skarżonych decyzjach – ich uzasadnieniach - odniesienia do ochrony uzasadnionych interesów skarżącego. W zaskarżonej decyzji nie uwzględniono również regulacji związanych z bezpieczeństwem pożarowym budynków. Organ II instancji uznał, że ściana budynku zlokalizowana w granicy działki spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a projektowany obiekt spełnia wymogi § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale nie wyjaśnił, na jakich przesłankach oparł powyższe stwierdzenie. Rozważenia, wymaga także - jak podkreślił sąd w uzasadnieniu wyroku - kwestia ważności decyzji Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a to wobec złożenia przez skarżącego w sądzie kserokopii tejże decyzji z określonym terminem jej ważności do dnia 31 grudnia 2003r. , podczas gdy w toku postępowania administracyjnego organy dysponowały decyzją ustalającą termin jej ważności na 31 grudnia 2004 roku. Sąd zwrócił również uwagę na wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zbyt ogólnikowe i lakoniczne, pozbawione ustaleń faktycznych i rozważań prawnych oraz braki decyzji organu I instancji, która w zasadzie nie posiada uzasadnienia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy ostateczną decyzją z dnia [...]. organ administracji odmówił A. K. J. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia nadbudowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorzy nie usunęli nieprawidłowości zawartych w projekcie w zakreślonym im terminie. W dniu 15.05.2006 roku A. K. J. złożyli kolejny wniosek, tym razem o pozwolenie na dokończenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej nieruchomości wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta[..] decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę. Wojewoda [...], uwzględniając odwołanie B. N. uchylił w/w decyzję. Organ odwoławczy zarzucił szereg niekonsekwencji w projekcie budowlanym, w którym m.in. przewidziano wykonanie części ścian, które zostały już wykonane, jak wynika z kolei z decyzji [...] WINB w Ł., utrzymującej w mocy decyzję PINB w Ł. nakazującą zaniechanie robót budowlanych. Z kolei w części opisowej projektu dach drewniany opisano jako podlegający rozbiórce, podczas gdy zapisano w dalszej części, że wykonano stan surowy zadaszony a na elewacjach mury poddasza pokazano jako projektowane. Nie wiadomo zatem jaki zakres robót został wykonany od chwili wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nie została także rozstrzygnięta kwestia ważności decyzji o warunkach zabudowy. W toku ponownego rozpoznania sprawy inwestorzy zostali zobowiązani do uzupełnienia projektu poprzez jednoznaczne określenie w projekcie - na rysunkach i na projekcie technicznym – jaki zakres robót budowlanych został wykonany w chwili obecnej, a jaki jest projektowany Decyzją [...] organ administracji zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestorzy złożyli uzupełnioną dokumentację budowlaną. Organ stwierdził również, iż inwestycja nie wymaga decyzji i warunkach zabudowy i zagospodarowania, ponieważ zakres planowanych robót nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmienia jego formy architektonicznej, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa. W odwołaniu skarżąca podniosła, że na skutek robót dokonanych przez państwa J. doszło do uszkodzenia konstrukcji budynku odwołującej się, w szczególności więźby dachowej. W dniu 20 listopada 2006 roku nastąpiło pęknięcie ściany działowej i sufitu, a na połączeniu sufitu i ściany pojawiły się zacieki. Dotychczas nie wykonano badania statycznego budynku bliźniaczego, co jest konieczne dla wydania właściwej oceny stanu technicznego. Odwołująca stwierdziła, że przeprowadzone oględziny nie były wystarczające. Nie przeprowadzono kontroli izb od frontu oraz zbyt płytkich i częściowo uszkodzonych fundamentów. Protokół pokontrolny nie został odczytany, skarżąca nie otrzymała także jego kopii. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji . W uzasadnieniu wskazał, że roboty budowlane, na dokończenie których udzielono pozwolenia na budowę, zostały rozpoczęte na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], która wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 7.10.2005 roku została uchylona. Jednakże wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, wobec tego roboty budowlane nie były wykonane w trybie samowoli budowlanej. Organ wyjaśnił również, że decyzje zostały wydane z uwzględnienie zasad określonych w kpa, a przeprowadzone roboty nie groziły katastrofą budowlaną. Organ podniósł, że projekt zawiera orzeczenie techniczne stwierdzające, że stan techniczny budynku inwestora i przylegającego budynku skarżącej pozwala na dokończenie robót. Z uwagi na to, że inwestor spełnił wszystkie warunki koniecznego uzyskania pozwolenia organ nie mógł wydać innej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. N., żądając jej uchylenia z uwagi na naruszenie przez organ administracji zasad art. 7, 77 §1, art. 107 §3 kpa oraz nie uwzględnienie wskazówek określonych w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego z dnia 7 października 2005 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Inwestorzy wykonywali roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna z dniem 1 marca 2005r., kiedy to Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] i z tą datą mogły rozpocząć się roboty budowlane. Inwestor zobowiązany był jednakże je przerwać z dniem 13.września 2005 roku, kiedy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem wstrzymał roboty budowlane z powodu prowadzenia ich w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz zobowiązał do wykonania zabezpieczenia poddasza budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce przed wpływem warunków atmosferycznych i ewentualnym uszkodzeniem więźby dachowej, a także do przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem [..] WINB z dnia [...]. Następnie - co ustalił Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] decyzją PINB w Ł. z [...], utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...], nakazano inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych. Zatem inwestor był uprawniony do prowadzenia prac jedynie od 2 marca do 13 września 2005 roku. Trafnie organ odwoławczy wskazuje, iż roboty wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowią samowoli budowlanej, pomimo późniejszego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta okoliczność jest niesporna. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zostaje uchylona, wcześniej roboty budowlane wstrzymane, podważona zostaje ich zgodność i z zakresem pozwolenia na budowę i z zasadami sztuki budowlanej (vide rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego), kontynuowanie robót budowlanych może nastąpić jedynie w trybie przewidzianym w art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz.U. nr 6 poz. 41 ze zmianami), dalej powoływanej jako PB, a więc po zbadaniu, czy możliwe jest zalegalizowanie dotychczasowych prac, po dokonaniu oceny projektu zamiennego i spełnieniu innych wymogów z art. 51 PB wynikających. Postępowanie w sprawie kontynuacji inwestycji jest możliwe zatem jedynie przed organami nadzoru budowlanego, a nie przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. Celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Okoliczności te były zresztą przedmiotem badania w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego, z czego organ I jak i II instancji nie wyciągnęły żadnych wniosków. Prowadzone w niniejszej sprawie [postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją stanowi rażące naruszenie przepisów o właściwości organów nadzoru budowlanego Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wożą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia. Należy jednak podkreślić, iż po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego inwestycji i jej oceny prawnej, a to w związku z prowadzeniem postępowania przez organy nadzoru budowlanego, zakończonego wydaniem decyzji nakazujących zaniechanie dalszych robót budowlanych. Spraw przestała być zatem sporawą o pozwolenie na budowę, skoro część robót - jak wynika z przytoczonych orzeczeń organów nadzoru budowlanego znaczna część – już została, przestała zatem być sprawą tożsamą z tą, o której rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 7 października 2005 roku. Kolejny wniosek o pozwolenie, tym razem na dokończenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego uznać należy za próbę obejścia prawa i usankcjonowania samowoli budowlanej. W związku z powyższym należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rażąco narusza przepisy prawa budowlanego – art. 28 i 32 PB, poprzez ich zastosowanie do inwestycji będącej w toku i objętej postępowaniem organów nadzoru budowlanego i w związku z tym przepisów o właściwości organów nadzoru budowlanego – trybu postępowania określonego w art. 51 w zw. z art. 84a PB. Wobec czego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a.. Stosownie do dyspozycji art. 152 p.p.s.a.sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na podstawie art. 200 pp.s.a. sąd zasądził od Wojewody [...] na rzecz B. N. kwotę złotych 500 tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania. P.H.