II SA/Łd 523/12

Dnia 1 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. W., A. W. i Z. W.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - oddala skargę. LS II SA/Łd 523/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy Z., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek M.W., A.W. i Z.W. z dnia 14 lipca 2010 r., orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w U., przy ul. M., o pow. 0,1017 ha, oznaczonej jako działka nr 834. Organ orzekł ponadto o odmowie udzielenia bonifikaty w opłacie za przekształcenie, która to opłata wyniosła 9 388 zł. Organ podniósł, że uchwałą z dnia [...] r. Rada Gminy Z. nie wyraziła zgody na udzielenie bonifikaty. W odwołaniu od ww. decyzji M. W., A. W. i Z. W. stwierdziły, że nie zgadzają się z kwotą opłaty, wnioskowały bowiem o udzielenie bonifikaty, której nie otrzymały. W ich ocenie Rada Gminy nie posiadała wiadomości wynikających z akt dokumentujących 39-letni okres posiadania nieruchomości. Tymczasem wnoszone z tytułu użytkowania wieczystego opłaty zaspokoiły już 3/4 wartości ziemi. Jednocześnie strony stwierdziły, że rezygnują z bonifikaty, jakiej mogła udzielić Gmina (do 90%) i wnoszą o zastosowanie w stosunku do nich 50% upustu, jaki ustawa gwarantuje wszystkim użytkownikom wieczystym posiadającym grunt przed 5 grudnia 1990 r. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że podstawę dla rozpoznania sprawy stanowiła ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r. poz.83). W przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości Kolegium, że wynikające z ustawy przesłanki warunkujące naliczenie opłaty z tytułu przekształcenia zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by organ I instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. W szczególności nie budzi wątpliwości, że wnioskodawczynie, stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy, są osobami fizycznymi będącymi w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, co wynika z aktu notarialnego Nr Rep. [...] z dnia 30 października 2002 r. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zakwestionowania opłaty za przekształcenie, opierającej się na wyliczeniach wynikających z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego z dnia 18 października 2010 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami art. 67 ust 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Badając zaś zarzut stron dotyczący niezastosowania bonifikaty w opłacie, organ odwoławczy uznał, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym jest on niezasadny. Kolegium stwierdziło, że w chwili składania wniosku obowiązywał inny stan prawny, który gdyby nie został zmieniony, być może pozwoliłby na uzyskanie ulg. Jednakże w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przepis ten stracił moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie w dniu 9 sierpnia 2011 r. Zaskarżone przepisy zobowiązywały właścicieli nieruchomości, którymi były jednostki samorządu terytorialnego, do udzielenia bonifikat od opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w wysokości: 1/ 90% - osobom fizycznym, których dochód miesięczny nie przekracza poziomu wskazanego w ustawie, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, 2/ 50% - osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym. Trybunał uznał, że sprzeczne z Konstytucją jest to, że zaskarżone bonifikaty mają charakter obowiązkowy. Dotychczasowi właściciele nieruchomości nie mają możliwości decydowania o sposobie zarządzania swoją własnością. Obowiązkowe udzielenie bonifikaty przy przekształceniu użytkowania wieczystego we własność powoduje zmniejszenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego, czemu nie towarzyszy ani zmniejszenie zadań samorządów, ani też jakaś forma rekompensaty lub uzyskania dodatkowych źródeł dochodów. TK zdecydował się na odroczenie utraty mocy obowiązującej przez zaskarżony przepis we wskazanym w wyroku zakresie, aby dać ustawodawcy czas na przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Kolegium wskazało, że ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 187, poz. 1110 ) uchylono art. 4 ust. 8 oraz zmieniono treść art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu. Nowelizacja ta dostosowała brzmienie ustawy do wyroku TK, aby bonifikata w wysokości 50% nie dotyczyła nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Zatem skoro organ wydający decyzję o przekształceniu nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie zastosował bonifikaty, opierając swe rozstrzygniecie na uchwale Rady Gminy Z. z dnia [...] r., Nr [...], a udzielenie jakiejkolwiek innej bonifikaty po nowelizacji przepisów ustawy nie jest obowiązkowe, brak jest podstaw do uznania, że organ I instancji naruszył prawo. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyły M. W., A. W. i Z. W. W uzasadnieniu skargi wskazały, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należącej do nich nieruchomości złożyły w dniu 14 lipca 2010 r., a więc jeszcze przed nowelizacją ustawy. Wyłącznie z winy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji decyzja wydana została po zmianie przepisów, nieprzewidujących już obligatoryjnej bonifikaty. Dlatego w ich ocenie zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji), zasadę sprawiedliwości oraz zasady współżycia społecznego. Dodały także, że nieruchomość znajduje się już w ich posiadaniu (jako następców prawnych pierwszego użytkowania) od 1973 r. i od tego roku uiszczane są opłaty z tego tytułu, w tym wpłacona jednorazowo kwota 3470 zł, stanowiąca w momencie wpłaty 25% ceny gruntu ustalonej przez biegłego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje. Skarga zasługuje na oddalenie, choć organy obydwu instancji nie ustrzegły się uchybień, które jednak nie mogą spowodować wyeliminowania ich decyzji z obrotu prawnego. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu mogłaby bowiem zapaść jedynie decyzja odpowiadając w swej treści decyzji dotychczasowej. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uregulowane jest w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (w dacie wydania zaskarżonej decyzji - t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83). Od dnia złożenia przez skarżące wniosku o przekształcenie (w dniu 14 lipca 2010 r. obowiązywał tekst ustawy ogłoszony w Dz.U. z 2005 r. Nr 175 poz. 1459 ze zm.), ustawa ulegała nowelizacjom, które spowodowały zmiany, jeśli chodzi o możliwość udzielania bonifikat od opłaty za przekształcenie. Zmiany te spowodowały w niniejszej sprawie wiele wątpliwości skarżących, jak również organu II instancji, które jednak nie powodują konieczności ponownego przeprowadzenia przez organy postępowania administracyjnego. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 2 ust. 1). Decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 (art. 4 ust. 1). W decyzji organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. (art. 4 ust. 2). W myśl art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. W niniejszej sprawie wartość nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących oszacowana została przez rzeczoznawcę majątkowego w październiku 2010 r. Na jego podstawie organ ustalił wysokość opłaty za przekształcenie na kwotę 9388 zł (od wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności - 68 525 zł , należało odjąć wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego – 59137 zł). Tak więc postępowanie orzekającego w niniejszej sprawie w I instancji organu prowadzone było prawidłowo, jak również wysokość opłaty za przekształcenie określona została zgodnie z przepisami. Jednakże, co należy podkreślić, przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie nie jest ustalenie istnienia prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, ani nawet wysokość ustalonej opłaty należnej dotychczasowemu właścicielowi (gminie) z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżące podważają natomiast zasadność odmowy udzielenia im bonifikaty od ustalonej opłaty. Obowiązujący w dacie złożenia przez skarżące wniosku o przekształcenie art. 4 przewidywał kilka rodzajów bonifikat: obligatoryjne w określonej wysokości oraz dopuszczał wprowadzenie dodatkowych bonifikat w odniesieniu do każdej kategorii nieruchomości oraz zwiększenie bonifikat obligatoryjnych. Po pierwsze, art. 4 ust. 7 dopuszczał możliwość udzielenia przez właściwy organ każdemu wnioskodawcy bonifikaty od opłaty za przekształcenie, na podstawie uchwały rady gminy. W uchwale tej rada powinna określić warunki udzielenia bonifikaty oraz wysokość stawki procentowej tej bonifikaty. Konstrukcja przepisu art. 4 ust. 7 wskazuje, to była to tylko możliwość udzielenia bonifikaty, a nie obowiązek organu. Odmiennie wyglądała kwestia udzielenia bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 8, który nie uzależniał udzielenia ulgi od uznania organu orzekającego, nie wymagał także żadnej dodatkowej zgody innego organu. Organ bonifikaty tej udzielał tylko osobie fizycznej i wyłącznie w sytuacji, gdy dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekraczał przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Bonifikata wynosiła wówczas 90 %, pod warunkiem, że nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Dodatkowo wysokość tej bonifikaty mogła zostać zwiększona na podstawie uchwały rady gminy (art. 4 ust. 11). Z kolei art. 4 ust. 9 przewidywał, że osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1. Była to zatem bonifikata obligatoryjna, organ musiał jej udzielić, o ile wnioskodawca złożył takie żądanie i spełniał warunki określone w tym przepisie. Dodatkowo, na podstawie art. 4 ust. 11, rada gminy mogła zwiększyć stawkę procentową tej bonifikaty. Odnosząc się do tych przepisów, obowiązujących w dniu złożenia wniosku o przekształcenie, należy podkreślić, że ewentualna bonifikata mogłaby zostać skarżącym wówczas udzielona jedynie na podstawie art. 4 ust. 7 bądź 8. Natomiast 50-prcentowa bonifikata, określona w art. 4 ust. 9, nie mogła zostać skarżącym przyznana, bowiem nie spełniały one warunków do tego. Nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie nie znajdowała się bowiem w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu wieczystym. Fakt, że nieruchomość znajdowała się w posiadaniu poprzednika prawnego skarżących od 1974 r. (a w ich posiadaniu od roku 1996), nie oznacza, że tytułem prawnym tego posiadania było użytkowanie wieczyste. Tytułem tym skarżące legitymują się dopiero od 2002 r., kiedy to aktem notarialnym z dnia 30 października 2002 r. Gmina Z. oddała na 99 lat M.W., A. W. i Z. W. przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnie przeniosła na nie własność naniesień. Wcześniej tytułem prawnym posiadania nieruchomości była umowa dzierżawy (zawarta pierwotnie w 1974 r. ze S.W., a w 1996 r. ze skarżącymi – spadkobierczyniami po nim). Faktu tego nie może zmienić okoliczność, że skarżącym przysługiwało, na podstawie art. 208 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie wobec Gminy Z. o oddanie dzierżawionej, zabudowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, potwierdzone wyrokiem sądu powszechnego. Wykonując ww. wyrok Gmina Z. zawarła ze skarżącymi umowę o oddanie zabudowanej nieruchomości, wcześniej dzierżawionej, w użytkowanie wieczyste. Należy zatem odróżnić roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, od prawa już ustanowionego, którego posiadanie w dniu 5 grudnia 1990 r. umożliwiało skorzystanie z bonifikaty przewidzianej w art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu. W dniu 5 grudnia 1990 r. sporna nieruchomość niewątpliwie nie znajdowała się w ogóle w użytkowaniu wieczystym, do ustanowienia którego niezbędna była nie tylko notarialna umowa, ale również wpis do księgi wieczystej. W myśl bowiem art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. W postanowieniu z dnia 6 grudnia 2007 r., IV CSK 323/07, Sąd Najwyższy potwierdził, że aby uzyskać należne wnioskodawcom prawo użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości, w której księdze wieczystej jako właściciel figuruje gmina, wnioskodawcy muszą uzyskać wpis do księgi wieczystej, wpis ten ma bowiem dla prawa użytkowania wieczystego charakter konstytutywny (art. 234 k.c. i art. 27 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W przypadku skarżących wpis ten dokonany został dopiero na skutek wniosku zawartego w § 9 aktu notarialnego z dnia 30 października 2002 r. Tak więc już w dniu złożenia wniosku o przekształcenie skarżące nie były uprawnienie do bonifikaty określonej w art. 4 ust. 9 ustawy i późniejsza zmiana ustawy, ograniczająca możliwość udzielenia tej bonifikaty wyłącznie do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, nie miała w sprawie żadnego znaczenia. Należy przy tym zaznaczyć, że skarżące ostatecznie – zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do Sądu - domagały się udzielenia tej właśnie ulgi w opłacie za przekształcenie. Tymczasem do udzielenia tej ulgi nigdy nie były uprawnione. Również ulga w opłacie za przekształcenie przewidziana w art. 4 ust. 7 skarżącym nie mogła zostać udzielona. Zarówno w dacie złożenia wniosku o przekształcenie, jak również w dacie wydania decyzji organów obydwu instancji, możliwość udzielenia bonifikaty (w jakiejkolwiek wysokości) nie dość, że uzależniona była od uznania organu, to jeszcze uznanie to ograniczone było poprzez warunek wyrażenia zgody przez radę gminy. Tymczasem Rada Gminy Z., w uchwale z dnia [...] r., zgody takiej nie wyraziła. Organ właściwy do wydania decyzji nie miał zatem możliwości udzielenia bonifikaty przewidzianej w art. 4 ust. 7 ustawy. Inaczej przedstawia się kwestia obligatoryjnej bonifikaty przewidzianej w art. 4 ust. 8, uzależnionej od odchodów osób wnioskujących o przekształcenie. Przepis ten obowiązywał w dniu złożenia przez skarżące wniosku o przekształcenie, a nawet w dniu wydania przez Wójta Gminy Z. pierwszej decyzji w sprawie z dnia [...] r. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy właśnie z uwagi na nieprawidłowe działanie Wójta odnośnie do zawartego we wniosku o przekształcenie żądania udzielenia bonifikaty. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził nawet postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej osób wnoszących o przekształcenie, od której to sytuacji przepis uzależniał udzielenie 90-procentowej bonifikaty. Jednakże w międzyczasie, na skutek wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., K 9/08, uznającego art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu za niekonstytucyjny, uchwalona została ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110). Ustawa ta weszła w życie z dniem 9 października 2011 r. Od tej daty art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu przestał obowiązywać, został bowiem uchylony przepisem art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy nowelizującej. Ponadto w myśl art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (a wiec ustawy nowelizującej), prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2 (czyli ustawy o przekształceniu), stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Tak więc w dacie wydania kolejnej decyzji przez Wójta Gminy Z., a więc w dniu [...] r., organ nie mógł już nawet ocenić zgromadzonych w sprawie dokumentów dotyczących sytuacji materialnej wnioskodawczyń, bowiem nie obowiązywał już przepis, który uzależniał od tej sytuacji udzielenie bonifikaty. Odnosząc się przy tym do podnoszonej przez skarżące opieszałości rozstrzygającego sprawę organu I instancji, Sąd zauważa, że nawet jeśliby miała ona rzeczywiście miejsce, nie mogłaby obecnie powodować wyeliminowania podjętych decyzji z obrotu prawnego. Wydane one bowiem zostały na podstawie obowiązujących przepisów prawa, co czyni zawarte w skardze zarzuty bezzasadnymi. Ewentualna opieszałość organów mogłaby co najwyżej stanowić podstawę do dochodzenia przez skarżące roszczeń odszkodowawczych, bądź do dochodzenia odpowiedzialności pracownika organu. Jednocześnie warto jeszcze raz podkreślić, że składając odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., wnioskodawczynie zwróciły się do organu odwoławczego z żądaniem uwzględnienia ich wniosku o udzielenie jedynie 50-procentowej bonifikaty przewidzianej w art. 4 ust. 9. Organ odwoławczy z kolei błędnie przyjął w uzasadnieniu swojej decyzji, że niemożność udzielenia bonifikaty na tej podstawie wyniknęła ze zmiany stanu prawnego, tj. z art. 2 pkt 3 lit. b) ustawy zmieniającej, ograniczającej możliwość udzielenia bonifikaty wyłącznie do nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym ale stanowiących własność Skarbu Państwa (wyłączono wówczas nieruchomości stanowiące własność gmin). Tymczasem, jak wyżej już wskazano, skarżące nie były uprawnione do tej bonifikaty nawet w poprzednim stanie prawnym – ich nieruchomość nie znajdowała się bowiem w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu wieczystym. Wobec powyższego Sąd uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, podjęte przez organy rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji. m.ch.