II SA/Łd 523/19

Dnia 3 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Paweł Kowalski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 roku sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. A.B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadził postępowanie dotyczące budynku hodowlanego zlokalizowanego na działce nr ewid. 90, obręb [...] przy ul. A 20 w P., należącej do J. i W. H.. W wyniku dokonanych w dniu 17 stycznia 2018 r. oględzin i prowadzonego postępowania ustalono, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę. Budynek zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem. Wymiary budynku są inne niż w projekcie, ale wynika to z faktu wykonanego w późniejszym terminie docieplenia ścian zewnętrznych. Z treści podania przyjętego przez Starostwo Powiatowe w P. w dniu 23 sierpnia 2003r. wynika, że zgłaszano prace związane z ociepleniem zewnętrznym w/w budynku gospodarczego. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał, że w ścianie południowej budynku znajdują się drzwi wejściowe oraz dwa okna. Ściana ta jest usytuowana w odległości 3,0m. od południowej granicy z działką nr 91. Budynek hodowlany wyposażony jest w instalację elektryczną, wodną, kanalizacyjną. Instalacje te są podłączone do instalacji znajdujących się na działce nr ewid. 91. J. i W. H. w dniu 19 marca 2007r. zgłosili w Starostwie Powiatowym w P. zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek hodowli drobnych zwierząt zoologicznych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] Starosta P. wniósł sprzeciw z uwagi na naruszenie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. zgłosił kolejny sprzeciw w sprawie z uwagi na nieuzupełnienie w określonym terminie braków nałożonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...]. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2007r., po rozpatrzeniu odwołania J. i W. H. orzekł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji wydał postanowienie nr [...] po upływie 30 dniowego terminu zgodnie z art. 71 ust. 4 u.p.b. Prowadzący niniejsze postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uznał, że usytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi zwróconą w stronę granicy w odległości mniejszej niż 4m od tej granicy stanowi naruszenie przepisu §12 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) - obowiązujących w dacie wydawania decyzji pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 27 lipca 2018r. poinformował organ, iż nie znajduje podstaw do wystąpienia o weryfikację pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, argumentując, iż od dnia doręczenia decyzji upłynęło ponad 10 lat, a tym samym niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat (art. 156 §2 Kpa). Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej jako Pb). Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Pb oraz art. 104 k.p.a. zobowiązał J. i W. H. do zamurowania elementami murowymi lub pustakami typu "luksfer" otworu drzwiowego (o wymiarach 90x200cm) oraz dwóch otworów okiennych (o wymiarach 100x50cm) znajdujących się w elewacji południowej budynku hodowlanego usytuowanej na w/w nieruchomości w odległości 3m od granicy z działką nr ewid. 91 oraz wykonaniu otworu drzwiowego o wymiarach 100x205cm w elewacji północnej lub wschodniej tego budynku (nad wykonanym otworem należy wstawić nadproże żelbetowe lub z belek stalowych). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. Ł. oraz J. i W. H. S. Ł. podniósł, że brak jest jakiejkolwiek decyzji wskazującej na to, że inwestor uzyskał zgodę na wykonanie instalacji wodnej i kanalizacyjnej, a także że W. H. nie dostarczył wymaganej przepisami ekspertyzy technicznej ani stosownej dokumentacji w myśl art. 71 Pb Odwołujący podniósł, że w budynku przy ul. A 20 nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania polegająca na prowadzeniu hodowli zwierząt w budynku gospodarczym, a także powołał się na orzeczenie WSA w Łodzi z dnia 12 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 938/15 stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. J. i W. H. w złożonym odwołaniu wskazali, że wykonanie nakazanych im robót budowlanych narusza funkcję hodowli zwierząt zoologicznych i naruszy stan zagospodarowania działki nr 90 i oświadczyli, że nie są gotowi dobrowolnie odstąpić od stanu prawnego zagospodarowania działki wynikającego z przedmiotowej decyzji, w ramach której została potwierdzona możliwość przekształcenia budynku gospodarczego na hodowlany w ramach stanu istniejącego zagospodarowania działki oraz stanu technicznego budynku. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].08.2018 r., Nr [...] i umorzył w całości - na podstawie z art. 105 § 1 k.p.a. - postępowanie administracyjne w sprawie legalności i zgodności z przepisami zrealizowanego budynku hodowlanego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 90, obręb [...], położonej w P. przy ul. A 8/A 20, jako bezprzedmiotowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że decyzja nr [...] jest ostateczna i w sposób wiążący kształtuje stan prawny, zatem J. i W. H. byli uprawnieni do wykonania robót objętych zgłoszeniem i zmiany sposobu użytkowania budynku. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek nałożony na J. i W. H. nie zasługuje na aprobatę, bowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. nie mógł być zastosowany do weryfikacji innej ostatecznej decyzji administracyjnej, t.j. decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2002 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, nawet w przypadku jej oczywistej wadliwości, czy sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Nadto powołując się na orzeczenia WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2007 r. II SA/Łd 738/07, WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. I SA/WA 382/15 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, uznając, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. W analizowanej sprawie, nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Z tych względów należało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].08.2018 r., Nr [...] i umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności i zgodności z przepisami zrealizowanego budynku hodowlanego. W rozstrzygnięciu organ odniósł się również do argumentów odwołujących się. Zarzut formułowany przez S. Ł., co do niedołączenia przez inwestorów wymaganych dokumentów uznano za niezasadny, bowiem organem właściwym do badania zgodności zgłoszenia J. i W. H. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego był Starosta P., kwestia ta pozostaje zatem poza obszarem oceny organów nadzoru budowlanego. Natomiast co do zarzutu braku decyzji wskazujących na to, że inwestor uzyskał zgodę na wykonanie instalacji wodnej i kanalizacyjnej, organ powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 września 2014 r. II SA/Łd 419/14 wskazał, że wykonanie takiej instalacji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru jej realizacji, natomiast zarzut wydobywania się nieczystości ciekłych z rury melioracyjnej pod ulicą na wysokości ul. A 8/A 20 nie podlega ocenie organów w ramach tego postępowania. Organ stwierdził również że argumentacja S. Ł. co do stwierdzenie nieważności fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (Uchwała z dnia 29 czerwca 2006 r. w części dotyczącej § 17 ust. 1 pkt 1b) pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Organ odniósł się też do zarzutów M.Ł. ujętych w piśmie z dnia 18 marca 2019 r. Organ uznał, że fakt niepoinformowania M.Ł. o oględzinach na terenie spornej nieruchomości nie ma wpływu na postępowanie. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...].08.2018 r., Nr [...], organ I instancji zapewnił M.Ł. czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. Analiza akt sprawy dowodzi, iż w/w nie skorzystała z uprawnienia. Odnosząc się do poruszonej w piśmie kwestii niezgodności spornego obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wskazał, że wedle zapisów planu miejscowego (aktualnych na dzień dokonania zgłoszenia), przedmiotowy teren znajdował się w jednostkach urbanistycznych oznaczonych w tekście planu symbolem MN/RO, dla którego plan dopuszczał terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale jednocześnie określał możliwość zabudowy terenu obiektami obsługi upraw ogrodniczych oraz rolniczych, a budynek hodowli zwierząt zoologicznych wpisuje się w działalność rolniczą. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Ł. zaskarżyła decyzję organu II instancji w całości zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie całości materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, naruszenie art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71a ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że fakt dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku uniemożliwia organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych w celu sprawdzenia czy zgłoszenie wywołało skutki prawne i ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty wymienione w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania J. H. i W. H. wnieśli o oddalenie skargi. Przyłączyli się do stanowiska organu odwoławczego o niezasadności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i braku pływu ewentualnych uchybień na wynik postępowania. Powołali się na fakt legalnego użytkowania budynku na hodowlę zwierząt zoologicznych, poprzedzonego skutecznym prawnie zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku. Wskazali, iż w dacie rozpoczęcia tej działalności w 1990 roku ich nieruchomość znajdowała się na terenach wiejskich z prawem działalności rolniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć nie przejmują sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz oceniają, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający skargę nie jest związany przedstawionymi w niej zarzutami i podstawami, natomiast orzeka jedyne w granicach danej sprawy (art. 134 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji sądu uznać ją należało za nieuzasadnioną. Kontroli sądu poddane zostało postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2019.1896) w związku z zarzutem nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nielegalnego wybudowania kanalizacji wod- kan oraz niezgodnego z prawem usytuowania otworów w ścianie przy granicy. W ocenie sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy dokonał ustaleń faktycznych. Wynikają one przede wszystkim z treści załączonych do akt dokumentów. Nie budzi również zastrzeżeń dokonana przez organ odwoławczy ocena zabranego materiału dowodowego. Z tych przyczyn nie mają wpływu na wynik postępowania zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. dotyczył niepowiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania oraz uniemożliwienia stronie skarżącej udziału w oględzinach. Słusznie stwierdza organ odwoławczy, że niepowiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania nie ma wpływu na jego wynik zwłaszcza, że skarżący następnie brał w nim udział. Natomiast odnośnie dowodu z oględzin nieruchomości, zaznaczyć trzeba, że zawiadomienie o oględzinach w dniu 18 stycznia 2018 roku rzeczywiście skierowano do S. Ł., M. Ł. została w powiadomieniu pominięta, co wynika z adnotacji na zawiadomieniu z 3 stycznia 2018 roku. Niewątpliwie uchybieniem procesowym jest uniemożliwienie uczestnikowi postępowaniu udziału w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych na podstawie art. 79 k.p.a., ale w niniejszej sprawie uchybienie to nie wpływa na ocenę trafności rozstrzygnięcia, bowiem, jak wskazano wyżej, wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały ustalone na podstawie dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy. uczestnicy postępowania zaś zostali powiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, sporny budynek na działce nr 90 został wzniesiony jako budynek gospodarczy legalnie, to jest na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2002 roku. Decyzja ta została zmieniona ostateczną decyzją Starosty [...] z [...].08.20102 roku w zakresie budowy przyłącza energetycznego do budynku gospodarczego według projektu zamiennego. Poza sporem pozostaje również, iż w dniu 15.11.2005 r. Państwo W. i J. H. złożyli w Starostwie Powiatowym w P. zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. obiektu. Jak ustalił to [...] WINB, Starosta w decyzji nr [...] zaakceptował umieszczenie okien i drzwi w ścianie stojącej w odległości 3 metrów od granicy z działką sąsiednią. Skoro takie usytuowanie otworów wynika z ostatecznej, istniejącej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można skutecznie podważać legalności tego rozwiązania w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Słusznie też organ odwoławczy zauważa, że działką sąsiednią w stosunku do ściany z otworami jest działka nr 91, należąca, tak jak działka 90 do J. i W. H. Zatem takie usytuowanie spornych otworów okiennych w żaden sposób nie narusza interesu prawnego właścicieli innych nieruchomości, w tym także S. Ł. Przede wszystkim jednak jest to rozwiązanie zgodne z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc legalną. Zgodzić się trzeba z poglądem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji, nakazującej zamurowanie ww otworów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji PINB jest uzasadnione. Trafna jest również ocena organu odwoławczego dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na budynek hodowli małych zwierząt. Zgłoszenie takie jest wymagane zgodnie z art. 71 ustawy Praw budowlane. Należy podzielić pogląd [...] WINB, iż doszło do skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Taki skutek prawny wywołuje ostateczna decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2007 roku, którą organ ten uchylił sprzeciw Starosty od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku na hodowlany i umorzył postępowanie. Przy czym prawnie obojętne są przesłanki, które legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego sprzeciwu organu I instancji od zgłoszenia. Tym samym zgłoszenie jest prawnie skuteczne, doszło bowiem do jego milczącego przyjęcia. co jest równoznaczne z uprawnieniem inwestorów do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu. Należy też zwrócić uwagę, że w dacie zgłoszenia z pewnością nie występowała ewentualna niezgodność zmiany sposobu użytkowania z zapisami planu, jego nieważność bowiem została orzeczona wyrokiem sądu w 2015 roku. Decyzja Wojewody [...]ego, umarzająca postępowanie w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania została poddana weryfikacji również w postępowaniu nadzwyczajnym, które zakończyło się pozostawieniem jej w obrocie prawnym decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...].08.2011 roku, przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (odmówiono uchylenia decyzji nr [...] z [...] września 2007, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zostać wydana w istocie jedynie decyzja odpowiadająca jej treści).. W tej sytuacji chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 71a ustawy Prawo budowlane, który normuje obowiązki organu nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania bez dokonanego zgłoszenia. Kontrola decyzji zawierającej sprzeciw od zgłoszenia, dokonana w trybie postępowania zwykłego, jak i nadzwyczajnego czyni bezzasadnym zarzuty podważające skuteczność zgłoszenia. Z powyższych uwag wynika, że w sprawie mamy do czynienia z legalną (prawnie skuteczną) zmianą sposobu użytkowania budynku na działce nr 90 na budynek przeznaczony do hodowli małych zwierząt na potrzeby ogrodów zoologicznych. Przy tym trafnie podnoszą uczestnicy postępowania, że hodowla małych zwierząt na paszę dla ogrodów zoologicznych nie jest tożsama z hodowlą zwierząt inwentarskich. Nie może odnieść skutku zarzut nielegalnego podłączenia instalacji wod – kan, do spornego budynku. Przede wszystkim bowiem tego typu roboty nie wymagają obecnie ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, ci wynika z teeści art. 28 i 30 ustawy Prawo budwlane.nie można zatem ich weryfikować w niniejszym postępowaniu, w którym organy weryfikowały zgodność z prawem zmiany sposobu użytkowania budynku. Poza zakresem niniejszego postepowania pozostaje również zarzut wycieku nieczystości z rowu melioracyjnego. Sąd bowiem związany jest granicami sprawy (art. 134 p.p.s.a.), a przedmiotem postępowania jest legalność sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Reasumując, brak podstaw do zakwestionowania poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych i wyprowadzonych wniosków. W sytuacji, gdy doszło do legalnego wybudowania budynku gospodarczego, gdy dokonano skutecznego prawnie zgłoszenia zmiany sposobu jego użytkowania, która w dacie zgłoszenia nie była sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trafna jest konkluzja organu o braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji i konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. dc