II SA/Łd 525/18

Dnia 4 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 roku sprawy ze skargi E. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działki oddala skargę. A. P. Wnioskiem z dnia 28 marca 2017 r., złożonym w Urzędzie Miasta w S., E. O. wystąpiła o wydanie przez Starostę [...], zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za drogi. Przy piśmie z dnia 5 maja 2017 r. Burmistrz S. przekazując według właściwości ww. wniosek do Starosty [...] podał, że sprawa dotyczy działek: nr 48/2, nr 48/4, nr 49/3, położonych w K. przeznaczonych pod drogi wydzielone na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego dla K. z dnia 21 października 2001 r. zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 18 maja 2017 r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wezwał E.O., w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braków formalnych podania, poprzez m.in. wskazanie przedmiotu wniosku. Odpowiadając na wezwanie wnioskodawczyni sprecyzowała, że roszczenie odszkodowawcze dotyczy działek: nr 48/2, nr 48/4, nr 49/3, położonych w K., w gminie S. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.), orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz E. O. za działki: nr 48/2, nr 48/4, nr 49/3, o łącznej pow. 0,1708 ha, położone w obrębie K., gm. S. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.O. Uzupełniła je w piśmie z dnia 13 grudnia 2017 r., zarzucając, że Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia faktów istotnych dla sprawy. Jej zdaniem przesłanką wydania decyzji odmownej nie może być nieprawidłowe sporządzenie przez Burmistrza S. wniosku z dnia 15 lutego 2017 r. do Sądu Rejonowego w P. [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych. Ponadto, nie ma w decyzji informacji na temat fiaska negocjacji. Co więcej, organ nie ustalił, czy podział nieruchomości zatwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2016 r. jest zgodny z przepisem prawa miejscowego. Odwołująca się zarzuciła dodatkowo, że organ "w uzasadnieniu powołuje się na orzeczenie, które dotyczy dróg wewnętrznych określonych w planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast wypowiada się na temat ochrony archeologicznej i rzekomych zawiłościach służebności przejazdu na terenach prywatnych, co nie jest przedmiotem postępowania". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia S., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, stanowił przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.), w którym ustawodawca określił, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ wskazał, że wprawdzie w żadnym z wystąpień kierowanych do Starosty [...] E. O. nie podała, że domaga się ustalenia odszkodowania w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie "zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami", to jednak prowadzone przed Burmistrzem S. postępowanie podziałowe, a następnie podjęcie negocjacji trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., pozwalało w okolicznościach sprawy na analizę materiału dowodowego w kontekście wspomnianej regulacji prawnej. Ponadto, przepisem regulującym kwestie ustalania odszkodowania, w odrębnej od wywłaszczeniowej decyzji, jest art. 129 ust. 3 u.g.n. Organ podkreślił, że z pozyskanych od Burmistrza S. informacji wynika, iż w dniu 14 lipca 2015 r. zostało wszczęte w Urzędzie Miasta S. na wniosek E. i P. małż. O. z dnia 8 lipca 2015 r. postępowanie w sprawie podziału nieruchomości oznaczonych jako działki 48 i 49, położone w K., w gminie S.. W dniu [...] sierpnia 2015 r. w toku postępowania wydano postanowienie nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości. Jednakże pismem z dnia 29 września 2015 r. E. O. i P.O. wnieśli o umorzenie postępowania, czego konsekwencją było wydanie przez Burmistrza S. na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. decyzji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie podziału. Decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu z dniem 27 października 2015 r. Zdaniem Wojewody brak funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela gruntu podział nieruchomości skutkuje w sposób oczywisty niemożnością ustalenia odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. Skoro nie została wydana decyzja o podziale nie można stwierdzić, czy powstał tym samym z mocy prawa, określony w art. 98 ust. 1 u.g.n., skutek w postaci przejścia działek przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Dodatkowe potwierdzenie powyższego stanowi postanowienie Sądu Rejonowego w P. [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...] oddalające wniosek Gminy S. o odłączenie nieruchomości z księgi wieczystej KW [...] i urządzenie dla niej oddzielnej księgi wieczystej z wpisem prawa własności Gminy S. na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W opinii Wojewody brak jest zatem podstaw do wydania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. orzeczenia o odszkodowaniu, nadto nie ma znaczenia w sprawie zajmowanie stanowiska co do negocjacji, o których mowa w przepisie. Wojewoda podkreślił, że aby starosta mógł ustalić, zgodnie z art. 129 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie musi istnieć w obrocie prawnym decyzja zatwierdzająca na wniosek właściciela podział gruntu, w następstwie której działki wydzielone pod drogi publiczne przeszły na własność podmiotu publicznoprawnego. Przewidziane w ust. 3 art. 98 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych - w wyniku dokonanego podziału - pod drogi publiczne. Dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym odszkodowanie nie jest wystarczające wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału, ani to, że działki przewidziane są w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, musi zaistnieć wskutek wydania decyzji podziałowej warunek przejścia działek drogowych na rzecz podmiotu publicznoprawnego. W świetle powyższego, zdaniem organu, właścicielka gruntu powinna złożyć do Burmistrza S. stosowny wniosek o podział nieruchomości, do której posiada tytuł prawny, a dopiero wydanie decyzji podziałowej, powodującej skutek prawny w postaci utraty prawa własności, w sytuacji gdy działki wydzielone pod drogi publiczne przeszłyby na własność podmiotu publicznoprawnego, stworzy uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Materiał dowodowy sprawy potwierdza brak podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 3 pkt 2 i 3 u.g.n., bowiem na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną, czy z pozbawieniem praw do nieruchomości, o czym mowa w tych normach. Z treści Działu [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w P. [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych księgi wieczystej KW Nr [...] wynika bowiem, że E.O. nadal legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowych działek. Starosta [...] działający jako organ I instancji, ani Wojewoda [...] rozpatrujący odwołanie, nie są natomiast władni oceniać postępowania z zakresu właściwego sądom powszechnym, w tym wpisu w księdze wieczystej, czy też podziału majątku i zniesienia współwłasności oraz skutków takiego postanowienia. Wojewoda nadmienił jedynie, że przyznanie postanowieniem Sądu Rejonowego w P. [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...], wskutek podziału majątku wspólnego, na wyłączną własność E. O. działek objętych wnioskiem z dnia 28 marca 2017 r. nie tworzy samo z siebie określonego w art. 98 u.g.n. uprawnienia do odszkodowania za te działki, a w przypadku zastrzeżeń czy roszczeń, których źródłem miałoby być to postanowienie, strona może dochodzić swoich praw na drodze cywilnoprawnej. Podobnie, wskazanie w planie zagospodarowania przestrzennego drogowego przeznaczenia działek nie stanowi przesłanki uzasadniającej ustalenie odszkodowania przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w trybie art. 129 ust. 3 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. O., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 K.p.a , art 107 § 1 pkt 9 K.p.a. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji wskazując, że w dniu 14 lipca 2015 r. z wniosku zostało wszczęte postępowanie o podział nieruchomości oznaczonych jako działki 48 i 49 położonych w K. W dniu [...] sierpnia 2015 r. w toku postępowania wydano postanowienie [...] pozytywnie opiniując wstępny projekt podziału nieruchomości. Na podstawie tego postanowienia Sąd Rejonowy w P. dnia [...] czerwca 2016 r. dokonał zniesienia współwłasności i podziału tejże nieruchomości, w wyniku którego zostały wydzielone działki pod drogi publiczne zgodnie z zatwierdzonym wstępnym projektem podziału nieruchomości. Skarżąca podniosła, że toczyło się postępowanie mediacyjne w zakresie wypłaty odszkodowania, a gmina zaproponowała odszkodowanie za działki 48/2, 48/4, 49/3 o łącznej powierzchni 0,1708 ha. Jej zdaniem przedmiotowe działki w swej istocie stanowią zatem drogi publiczne i pozostają do dyspozycji wszystkich podmiotów, które z tych dróg zamierzają korzystać. Błędny wniosek Gminy S. skierowany do Sadu Rejonowego w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt. [...] jak również nie zaskarżenie tego orzeczenia nie może, w opinii skarżącej, obciążać strony postępowania nie mającej wpływu na działanie Gminy. Podkreśliła, że sytuacja jest o tyle paradoksalna, iż w planie zagospodarowania przestrzennego działki te figurują jako drogi publiczne, tak samo są ujęte w księdze wieczystej, jak i dokumentacji geodezyjnej Starostwa. Postanowienie Sądu w zakresie podziału nieruchomości zostało wydane w oparciu o pozytywnie zaopiniowany wstępny projekt podziału nieruchomości przez gminę. Z tych względów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z treścią artykułu 98 ust 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi organ wskazał, że wydanie w toku postępowania podziałowego postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, którym następnie posłużył się sąd powszechny na potrzeby prowadzonego przed sądem postępowania, nie uprawnia jeszcze właściciela gruntu do uzyskania odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Wstępny projekt podziału nieruchomości nie rodzi skutków na równi z decyzją podziałową zatwierdzającą podział nieruchomości. Wyłącznie w następstwie decyzji podziałowej grunty wydzielone pod drogi publiczne mogą przejść z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach. W przedmiotowej sprawie Starosta Powiatu [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz E.O. za działki nr 48/2, 48/4, 49/3, położone w obrębie K., gm. S., a Wojewoda [...] utrzymał tę decyzję w mocy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 28 marca 2017 r., zakwalifikowany przez organ I instancji jako wniosek złożony w trybie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca nie zakwestionowała tego ustalenia, nadto materiał zgromadzony w sprawie nie wskazuje na inny tryb możliwy do zastosowania w niniejszej sprawie, a wynikający z art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej kolejności wyjaśnić warto, że przepis art. 98 u.g.n. określa skutki związane ze zmianą właściciela działek wydzielonych pod drogi. W myśl art. 98 ust. 1 powołanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Skutek prawny powołanej regulacji ustawowej w postaci przejścia z mocy ustawy prawa własności nieruchomości wydzielonej w trakcie podziału nieruchomości pod drogę publiczną na rzecz innego podmiotu jest bezpośrednio wyrażony w art. 98 ustawy, która uzależnia wystąpienie tego skutku od łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. wniosku właściciela (użytkownika wieczystego) oraz wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę publiczną (gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową). Zgodnie z kolei z treścią art. 98 ust. 3 ustawy w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 1, za działki wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między dotychczasowym jej właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek dotychczasowego właściciela (lub użytkownika wieczystego) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że możliwość ustalenia w powołanym trybie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną jest konsekwencją pozbawienia z mocy prawa dotychczasowego jej właściciela własności przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy bowiem sytuacji ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy nieruchomość została wydzielona w postępowaniu podziałowym pod drogę publiczną. Z akt przedmiotowej sprawy wynika przede wszystkim, że prowadzone przez organ administracji postępowanie dotyczące podziału nieruchomości tj. działek nr 48 i 49 zostało umorzone ostateczną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Brak jest tym samym w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, co w istocie przesądza o niemożności ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca upatruje ziszczenia się przesłanki z art. 98 ust. 1 u.g.n. w orzeczeniu sądowym dotyczącym podziału majątku wspólnego skarżącej i jej małżonka tj. postanowieniu Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...], na podstawie którego dokonano podziału majątku i zniesienia współwłasności nieruchomości oznaczonej nr działek 48 i 49 w K., gm. S. Jednakże podkreślić należy, że orzeczenie to nie wydziela żadnej działki drogowej. Postanowienie to nie spowodowało przejścia działek nr 48/2, 48/4, 49/3 na rzecz Gminy S. i nie stanowiło o lokalizacji na tych działkach jakiejkolwiek drogi publicznej. Mocą postanowienia dokonano jedynie podziału działek nr 48 i 49 na działki 48/1, 48/2, 48/3, 48/4, 48/5, 48/6, 49/1, 49/2, 49/3, 49/4, 49/5. Powyższe potwierdza również Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r., którym oddalono wniosek Gminy S. o odłączenie nieruchomości z księgi wieczystej działek nr 48/2, 48/4, 49/3 i urządzenie dla nich oddzielnej księgi wieczystej oraz wpisanie prawa własności na rzecz Gminy S. na podstawie art. 91 ust. 1 u.g.n. Sąd podkreślił w uzasadnieniu postanowienia, że z postanowienia dotyczącego podziału majątku nie wynika aby działki nr 48/2, 48/4, 49/3 miały stanowić drogi lub grunty pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Akta przedmiotowej sprawy potwierdzają ponadto, że od dnia podziału nieruchomości do dnia dzisiejszego nie zaszły zmiany stanu prawnego nieruchomości skarżącej. Działki nr 48/2, 48/4, 49/3 nadal pozostają własnością skarżącej, tak jak to wynika z treści księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Końcowo stwierdzić zatem należy, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w niniejszej sprawie brak jest ostatecznej decyzji podziałowej, wydzielającej grunt oznaczony jako działki nr 48/2, 48/4, 49/3 pod drogę publiczną, tym samym nie może być w rozpatrywanej sprawie mowy o zaistnieniu skutków prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że Wojewoda prawidłowo i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 powołanej ustawy. Odszkodowanie w tym trybie przysługiwałoby skarżącej tylko i wyłącznie w sytuacji, w której jej działki zostałyby decyzją podziałową wydzielone pod drogi i w wyniku tego podziału przeszłyby na własność Gminy S. z mocy prawa. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Biorąc pod uwagę przestawiony wyżej stan sprawy uznać należy, że nie ma w niej zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą wniosku skarżącej o ustalenie odszkodowania za sporną nieruchomość. Wydaje się co prawda, że właściwym rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy byłoby umorzenie przez organ I instancji postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej jako bezprzedmiotowego, jednak to naruszenie przepisów postępowania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, wbrew zarzutom skargi, że organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały przepisy prawa. Co więcej, wystarczająco przedstawiły i wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć powody podjętych rozstrzygnięć, co odpowiada treści art. 107 § 3 K.p.a. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. dc