II SA/Łd 525/25

Dnia 5 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2025 roku nr 010070/680/1195930/2022 postępowanie: [...] w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego i zobowiązania do zwrotu jego nienależnej części uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 sierpnia 2024 roku, nr 010070/680/1195930/2022, postępowanie: [...]. dc Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, decyzją z 3 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 - u.p.p.w.d.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 sierpnia 2024 r., zmieniającą wysokość przyznanego M. B. świadczenia wychowawczego, na dziecko L. S., na okres od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r., a także uznającej za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze za ww. okres. Z akt sprawy wynika, że M. B., 3 lutego 2022 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. S., na okres świadczeniowy 2022/2023. Informacją z 16 marca 2022 r., przyznano uprawnienia do świadczenia wychowawczego, w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Następnie 29 lipca 2024 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r., na dziecko L. S. złożył również ojciec dziecka P. S., dołączając do wniosku wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z 31 sierpnia 2022 r., uprawomocniony z dniem 8 września 2022 r., z którego wynika, że po rozwiązaniu związku małżeńskiego zawartego pomiędzy M. B. a P. S. dzieci, w tym L. S. znajdują się pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Wobec tego organ pierwszej instancji zweryfikował prawo do świadczenia, wydając wskazaną decyzję z 8 sierpnia 2024 r. o zmianie wysokości przysługującego stronie świadczenia wychowawczego od 1 października 2022 r. do kwoty 250 zł miesięcznie i nakazał jego zwrot. W odwołaniu M. B. zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięcie dowodu jakim jest protokół rozprawy z 31 sierpnia 2022 r., toczącej się przed Sądem Okręgowym w Ł., potwierdzający ustalenia stron, że M. B. S będzie w całości pobierać świadczenie wychowawcze na wspólne dziecko; - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącej czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań i w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, słusznego interes społecznego i obywateli oraz podważenie zaufania do władzy publicznej; - art. 27 ust. 1 art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., polegające na zmianie wysokości świadczenia wychowawczego należnego na dziecko L. S., w sytuacji, gdy nie uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, a strona nienależnie nie pobrała świadczenia wychowawczego ani nie wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego; - art. 25 ust. 1 i 2 art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., poprzez przyjęcie, że strona jest zobowiązana do zwrotu pobranego świadczenia wychowawczego i przyjęcie że pobrane świadczenie jest nienależne, mimo że nie zostały spełnione przesłanki świadczenia nienależnego określone w ustawie. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wyjaśnił, że w przypadku gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia wychowawczego. Zdaniem organu niedopuszczalne jest przyznawanie świadczenia na podstawie porozumień między rodzicami, również tych zawartych przed sądami, ponieważ co do zasady nie mają one charakteru trwałego. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci określa jasno katalog osób uprawnionych do otrzymania świadczenia wychowawczego oraz wysokość tego świadczenia, w przypadku ubiegania się o świadczenie rodziców sprawujących opiekę naprzemienną. Ponadto organ uznał, że skoro w myśl 21 ust. 3 ustawy wnioski o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 lutego danego roku, aż do 31 maja roku następującego, to nawet jeśli strona złożyła wniosek 3 lutego 2022 r., nie oznaczało, że do 31 maja 2023 r. drugi uprawniony rodzic nie miał prawa do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenie wychowawczego na dziecko, nad którym zgodnie z orzeczeniem sądu sprawuje opiekę naprzemienną. W realiach sprawy w kolejnym okresie świadczeniowym tj. 2024/2025 ojciec dziecka, pomimo porozumienia, wniósł 29 lipca 2024 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. S. i po spełnieniu warunków wynikających z ustawy, ww. świadczenie w wysokości 250 zł miesięcznie otrzymał. Organ zaznaczył, że zobligowany był do uwzględnienia orzeczenia sądu w kwestii opieki naprzemiennej, zatem dokonał weryfikacji świadczenia wychowawczego, którego wysokość zmieniono zaskarżoną decyzją, zgodnie ze stanem faktycznym oraz prawnym. W skardze M. B. podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Na rozprawie skarżącą poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia (art. 1 ust. 1). Celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1), przysługuje ono matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (art. 4 ust. 2 pkt 1). Zgodnie z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Natomiast stosownie do treści art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Jak natomiast stanowi art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2), świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 5) i świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 6). W myśl art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy prawidłowe jest stanowisko organów, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości świadczenia nie może być uwzględniane porozumienie zawarte między rodzicami zgodnie z którym skarżąca ma pobierać w całości świadczenie wychowawcze na dzieci, w tym córkę L.. Organy w niniejszej sprawie zastosowały literalną wykładnię art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., co skutkowało ustaleniem, że orzeczona wyrokiem sądu opieka naprzemienna nad dzieckiem, zobowiązuje organy do przyznania świadczenia w połowie jego wysokości każdemu z rodziców, który wystąpi ze stosownym wnioskiem, bez względu na to, że 31 sierpnia 2022 r., w trakcie rozprawy przed Sądem Okręgowym w Ł. rodzice L. S. oświadczyli, że wszelkie świadczenia socjalne w postaci 500+, 300+ będzie pobierała skarżąca. W ocenie sądu stanowisko organów nie może zyskać akceptacji. Sąd podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, co do tego że art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. jest przepisem prawa materialnego, który daje tylko możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opiekę naprzemienną prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej za dany miesiąc, pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia. Jeżeli jednak rodzice uzgodnią w jakiejkolwiek formie, że tylko jedno z nich będzie otrzymywać pełne świadczenie, a drugie nie wystąpi o przyznanie świadczenia, to taki stan nie narusza powołanej wyżej regulacji. Celem świadczenia wychowawczego określonym w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. jest dobro dziecka, zaś wsparcie finansowe udzielane przez Państwo powinno być w całości przeznaczane na zaspokajanie jego potrzeb. Stanowisko, że w sytuacji braku wniosku jednego z rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego świadczenie na dziecko powinno być przyznane drugiemu z rodziców tylko w połowie wysokości skutkuje pozbawieniem dziecka wsparcia w pełnej wysokości, co kłóci się z celem powołanej wyżej regulacji Stanowisko organów w niniejszej sprawie nie znajduje zatem uzasadnienia w treści art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Jeżeli rodzice ustalili, że świadczenie będzie pobierane tylko przez jednego z nich, to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu, w taki sposób jak to zrobiły organy w badanej sprawie, tj. poprzez ustalenie świadczenia w wysokości połowy kwoty dla jednego z rodziców (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 marca 2024 r., II SA/Gd 918/23; WSA w Gliwicach z 27 czerwca 2025 r., II SA/Gl 324/25 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie, wprawdzie zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. z 31 sierpnia 2022 r., opieka nad dziećmi, w tym L. S. wykonywana jest naprzemiennie przez oboje rodziców, to jednak nie jest sporne, że ojciec dziecka świadomie zrezygnował z otrzymywania świadczenia wychowawczego, co znalazło wyraz we wspomnianym wyżej porozumieniu. W aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że w okresie świadczeniowym 2022/2023 zawarte porozumienie przestało obowiązywać, na co wskazuje także to, że w owym okresie ojciec dziecka nie złożył wniosku o świadczenie wychowawcze. Powyższego nie zmienia także okoliczność, złożenia, 29 lipca 2024 r., przez ojca dziecka wniosku w kolejnym okresie świadczeniowym 2024/2025, już tylko z tego względu, że dotyczył on innego okresu świadczeniowego. W konsekwencji wyjaśnić należy, że wydanie decyzji zmieniającej prawo do świadczenia wychowawczego, nie uprawniało organu do niejako automatycznego uznania świadczeń za nienależnie pobrane w danym okresie, z pominięciem wspomnianego porozumienia. Nie pozostaje przy tym bez znaczenia, że świadczenie za sporny okres nie mogłoby już zostać przyznane ojcu dziecka, co w rezultacie oznaczałoby faktyczne pozbawienie dziecka wsparcia finansowego, o którym mowa w przepisach ustawy. Pobieranie przez skarżącą świadczenia wychowawczego na dziecko w pełnej wysokości, przy akceptacji drugiego rodzica, realizowało cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i zabezpieczało potrzeby dziecka. Podkreślić trzeba, że charakter i cel przedmiotowego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Istotne jest to, że łączna kwota świadczenia wynosi 500 zł i do takiej kwoty Państwo partycypuje w wydatkach na wychowanie dziecka. Pozbawienie pełnego świadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku literalnej wykładni art. 5 ust. 2a ustawy, narusza konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). Stąd też w niniejszej sprawie należało zastosować celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż żadne wartości chronione konstytucyjnie nie przemawiają za innym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 listopada 2020 r., II SA/Gl 659/20). Ustawa wprawdzie przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy - który przez organy nie został powołany - Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Jednakże należy zaznaczyć, że decyzja uchylająca/zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie przywołanego art. 27 ustawy nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowanego, czyli świadczenia już pobranego. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), zmianie wysokości świadczenia i ewentualnie nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone w dotychczasowej niezmienionej wysokości (por. wyroki NSA z 28 lipca 2023 r., I OSK 1014/21; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19). W niniejszej sprawie świadczenie wychowawcze dotyczyło okresu od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., zaś decyzja organu pierwszej instancji została wydana 8 sierpnia 2024 r., a więc po zakończeniu okresu świadczeniowego. W związku z tym organ zmienił, a faktycznie uchylił skarżącej wstecznie - w części, prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już wcześniej skonsumowane, co w świetle wskazanego przepisu nie było możliwe. Nadto organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie wskazały konkretnej podstawy prawnej, która w ich ocenie miała stanowić o uznaniu świadczeń za sporny okres za nienależnie pobrane. Brak w obu decyzjach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia budzi wątpliwości, na jakiej podstawie prawnej ZUS wszczął i prowadził postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany wysokości świadczenia wychowawczego i nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie sądu zaskarżone decyzje zapadły więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2a ustawy i niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 1 i art. 25 ustawy. Organy również na skutek ww. błędnej wykładni przepisów materialnych dokonały nieprawidłowej oceny dowodów przedkładanych przez stronę, czym naruszyły przepisy postępowania art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Tak prowadzone postępowanie z całą pewnością nie czyniło również zadość zasadzie budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Wreszcie, zaskarżone decyzje naruszają art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. poprzez brak powołania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. ds