II SA/Łd 526/07

Dnia 20 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. S. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz strony skarżącej – M. S. i J. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA / Łd 526/07 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej PINB w Ł. ) w toku postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego, decyzją nr [...] z dnia [...] nakazał J. M. i K. S. rozbiórkę dwóch części samowolnie dobudowanego budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. A 9/11 w Ł. oraz uporządkowanie terenu po robotach rozbiórkowych. Usytuowanie części obiektu podlegających nakazowi rozbiórki oznaczono kolorem czerwonym na kserokopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał normę art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. PINB ustalił, iż J. M. i K. S. są współwłaścicielami nieruchomości, w 1994r dokonali rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, nie dysponując pozwoleniami organu administracji architektoniczno – budowlanej. Rozbudowa polegała na rozbiórce dwóch bocznych werand murowanych, związanych z budynkiem, o wymiarach 4,00 x 4,00 m i dobudowaniu w ich miejsce pomieszczeń parterowych mieszkalnych o wymiarach 4,00 x 11 m (lewa przybudówka) i 3,00 x 11 m (prawa przybudówka). Pod lewą przybudówką wykonano piwnicę, w której urządzono kotłownię c.o.. Każda z przybudówek stanowi część jednego z dwóch lokali mieszkalnych znajdujących się na parterze budynku. W budynku oprócz lokali na parterze znajduje się jeszcze trzeci lokal mieszkalny na poddaszu. Roboty budowlane związane z samowolną nadbudową będą przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez PINB. Organ ustalił również, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta, nieruchomość leży w strefie objętej zakazem rozbudowy i lokalizacji budynków mieszkalnych, nie odnosi się on jednak do nadbudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej [...]WINB) decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania inwestorów postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w części określającej podstawę prawną tj art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane z 1974r. i w tym zakresie orzec jako podstawę prawną art. 37 ust.1 pkt 1 tej ustawy, utrzymując w mocy decyzję w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy po przytoczeniu ustaleń PINB podkreślił, że samowolna rozbudowa budynku jest niezaprzeczalnym faktem. Z uwagi na to, iż dokonano jej w roku 1994, z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane stosuje się w sprawie przepisy prawa budowlanego z 1974r. Zgodnie z art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r gdy rozbudowy dokonano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, organ nakazuje przymusową rozbiórkę, jeżeli stwierdzi, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. [...]WINB wskazał, iż z załączonego wypisu planu zagospodarowania przestrzennego Ł. wynika, iż dla nieruchomości przy ul. A obowiązuje zakaz rozbudowy i lokalizacji budynków mieszkalnych. Jest to bowiem teren, którego wiodącą funkcją jest przemysł i obsługa techniczna. Zatem, przy takich ustaleniach planu zasadnym jest nakaz rozbiórki części obiektu wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na podstawie powołanego art. 37 ust.1 pkt.1 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. Skarżący trafnie kwestionują jedynie wskazaną w decyzji PINB podstawę prawną, tj art. 37 ust.1 pkt 2 ww ustawy. Błąd organu I instancji wymaga skorygowania. Niezasadnie natomiast zdaniem organu odwoławczego skarżący odwołują się do interesu społecznego, gdyż względy społeczne nie mogą prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Organ wskazał również, iż skarżący mieli możliwość poprawy warunków bytowych, przeprowadzając remont w ramach istniejącej powierzchni zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli, iż przeprowadzone w nieruchomości przy ul. A prace miały charakter prac remontowych i modernizacyjnych, były niezbędne wobec stanu budynku, wzniesionego w 1937roku i zwiększenia liczby osób w nim zamieszkujących. Uzasadnienie skargi zawiera polemikę z zapisem planu zagospodarowania. Skarżący podkreślili, iż zakaz rozbudowy terenu zamieszczony został w planie zagospodarowania przestrzennego na potrzeby rozbudowy znajdujących się w sąsiedztwie dwóch zakładów przemysłowych, ale przeprowadzone prace na ich nieruchomości nie naruszają uprawnień tych podmiotów. Zdaniem skarżących realizacja nakazu rozbiórki w sposób rażący narusza prawo właścicieli nieruchomości. Sprzeciwiają się jej ważne względy społeczne i słuszny interes obywateli, bowiem oznaczałaby ona pogorszenie warunków bytowych mieszkańców nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w miejsce skarżących wstąpiły jako ich następczynie prawne M. S. i J. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej powoływaną jako p.p.s.a.). Sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi (art.134 §1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji stwierdzić trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi odnoszące się do nieuwzględnienia społecznych aspektów zaskarżonych decyzji. Trafnie organ odwoławczy podniósł, że względy społeczne czy słuszny interes stron nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Ponadto nie może się skutecznie powołać na względy społeczne, czy słuszny interes własny osoba, która działaniem swoim narusza prawo. Takim działaniem zaś bezsprzecznie jest samowolna rozbudowa czy nadbudowa budynku. Niemniej sąd z urzędu stwierdza, iż organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który nie pozwala na pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Otóż stosownie do normy art.138 §1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której : 1) utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Katalog możliwych rozstrzygnięć jest katalogiem zamkniętym. Nie przewiduje on takiej formy, jaką przyjął [...]WINB w rozpatrywanej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, iż w trybie art. 138 § 1 k.p.a. nie jest możliwa zmiana jedynie podstawy prawnej decyzji, działanie takie nie stanowi bowiem orzeczenia co do istoty sprawy. Organ odwoławczy, dostrzegając trafnie, że w decyzji organu I instancji błędnie wskazano podstawę prawną, mógł ten błąd naprawić wskazując właściwą podstawę prawną w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia lub uchylając w całości decyzję PINB orzec ponownie o nakazie rozbiórki, wskazując właściwą podstawę prawną. Decyzja obarczona takim błędem, jak naruszenie normy art. 138 §1 k.p.a. wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie art., 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Niezależnie od powyższego sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie dostrzegł innego istotnego uchybienia PINB. Otóż decyzja PINB nr [...] nie określa dokładnie, jakie elementy rozbudowy mają zostać rozebrane. Sformułowanie nakazujące rozebranie "dwóch części samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego", bez precyzyjnego wskazania, o które części chodzi, kiedy wzniesione, jakie są ich rozmiary, nie pozwala na egzekucję takiego obowiązku. Nie wystarczy dokładniejsze ich określenie w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy rozbudowa dotyczyła też, jak wiadomo z protokołu oględzin w dniu 3.07.2002r. innych elementów (kotłownia, piwnica), o których również mowa w uzasadnieniu. Decyzja winna wskazywać w sposób wyczerpujący i nie budzący żadnych wątpliwości, jakie elementy rozbudowy podlegają rozbiórce. Za niewystarczające należy również uznać odwołanie się do kserokopii mapy, stanowiącej załącznik do decyzji, mapy nie podpisanej, bez daty jej sporządzenia. Reasumując, decyzja w formie przyjętej przez PINB i zaakceptowanej przez organ odwoławczy narusza wymogi art. 107 §1 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny wyeliminować wskazane uchybienia poprzez precyzyjne określenie w decyzji elementów podlegających rozbiórce oraz wskazanie właściwej podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. "c": w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.