II SA/Łd 527/19

Dnia 3 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 roku sprawy ze sprzeciwu spółki A S.A. z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz spółki A S.A. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz spółki A S.A. z siedzibą w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego, zaksięgowanego w dniu [...] roku i zaewidencjonowanego pod poz. [...]. MR Starosta [...] decyzją z dnia [...]nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Polskiej Telefonii Komórkowej B Sp. z o.o. z/s w W. pozwolenia na budowę obejmującego: budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. wieża h = 40, ruszt sześciopolowy, ogrodzenie stacji na działce nr ewid. 305, obręb [...], gm. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] nr [...] udzielił A S.A. przy Al. A 160 z/s w W. pozwolenia na użytkowanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (tj. wieża h = 40m, maszt, ogrodzenie), dz. nr ewid. 305, obręb nr [...], gm. B. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek Z. G. reprezentującego P. G., postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, Starosty [...] decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Mając na uwadze fakt wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu organ podniósł, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nierozerwalnie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę, której brak wyklucza funkcjonowanie w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie. Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie danego obiektu jest bowiem w istocie konsekwencją udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. W sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, której następnie nieważność stwierdzono, decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto, organ wojewódzki wskazał, iż inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona/wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Jeśli inwestor ukończy roboty budowlane przed uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności uchylonego mu pozwolenia, do robót tych należy stosować art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W dniu 18 września 2014r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wpłynęło pismo Ogólnopolskiego Stowarzyszenia A z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej C oraz D na istniejącej wieży operatora A na działce nr ewid. 305 obręb [...], gmina B. z naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, bez decyzji o pozwoleniu na budowę, środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez zbadania zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub ustaleniami zawartymi w decyzji lokalizacyjnej. Pismem z dnia 2 października 2014r. organ I instancji poinformował, że przedmiotowa stacja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. Inwestor zawiadomił organ szczebla powiatowego o zakończeniu budowy stacji. Podczas czynności kontrolnych organ I instancji stwierdził, że obiekt został zrealizowany zgodnie z prawomocnym pozwoleniem na budowę i decyzją z dnia [...] nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. W dniu 13 października 2014r. do organu stopnia powiatowego wpłynęło ponownie pismo Ogólnopolskiego Stowarzyszenia A. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej C oraz D na istniejącej wieży operatora A w miejscowości O., gmina B., dz. Nr ewid. 305 obręb [...]. Rozpatrując zażalenie Ogólnopolskiego Stowarzyszenia A organ II instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił w całości w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] nr [...], w oparciu o przepis art. 31 § 2 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponownie rozpatrując zażalenie Ogólnopolskiego Stowarzyszenia A organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał A S.A. z/s w W. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, iż przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z licznymi uchybieniami proceduralnymi mającymi wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim powiatowy organ nie przeprowadził czynności kontrolnych (oględzin) mających na celu ustalenie, co składa się na inwestycję pod nazwą stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowaną na działce nr ewid. 305, obręb [...], gm. B., czy na wieży nadal zamontowane są te same urządzenia odbiorcze, czy też doszło do rozbudowy inwestycji. Powyższe jest kluczowe dla przedmiotowej sprawy, ponieważ pozwala na właściwe określenie przedmiotu postępowania, i stwierdzenie czy nadal mamy do czynienia z tą samą inwestycją, na którą została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i co należy objąć nakazem rozbiórki. W dniu 20 lipca 2016 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne stwierdzając istnienie masztu telefonii komórkowej o konstrukcji żelbetowej o wysokości 40m. Na maszcie zamontowane są anteny sektorowe w ilości 6 sztuk na wysokości 39m oraz 1 antena radioliniowa na wysokości ok. 37m. Ponadto, na maszcie na wysokości ok. 33m zamontowane są trzy anteny rozsiewcze sektorowe firmy E. Na ruszcie zainstalowano urządzenia radiowe do obsługi anten. Teren jest ogrodzony siatka na słupkach stalowych. Inwestor oświadczył, że stacja została wybudowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] nr [...] oraz uzyskała pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] nr [...]. P. G.oświadczył, iż pozwolenie na budowę dotyczyło tylko 6 anten. Po odbiorze zostały zamontowane dodatkowe 3 anteny sektorowe i 2 anteny radioliniowe oraz dwa urządzenia do obsługi stacji przymocowane do rusztu. Dodatkowo A. K. – pełnomocnik A S.A. oświadczył, iż na maszcie zamontowano oprócz anteny radioliniowej firmy A dwie anteny radioliniowe firmy C. Zastępca Burmistrza Urzędu Miasta i Gminy w B. pismem z dnia 8 sierpnia 2016r. poinformował organ I instancji, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] nr [...] nałożył na A S.A. z/s w W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie I instancji, w terminie 90 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego stacji bazowej telefonii komórkowej (przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio – tj. art.34 Prawa budowlanego). W wyniku rozpatrzenia odwołania P. G. oraz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia A, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał A S.A. z/s w W. rozbiórkę 3 anten sektorowych i 2 anten radioliniowych zamontowanych na stacji bazowej telefonii komórkowej (tj. wieża h-40 m, maszt, ogrodzenie) wybudowanej na działce nr ewid.350 obręb [...], gm. B. po dniu 18.07.2014 r. W ramach postępowania odwoławczego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie powiatowy organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. wystąpił do Burmistrza Miasta B. o udzielenie informacji czy inwestycja – stacja bazowa telefonii komórkowej na działce nr ewid. 305, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na w/w pismo Burmistrz B. poinformował, że firma A S.A. nie występowała do tamtejszego organu z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej w sprawie rekonfiguracji stacji bazowej telefonii komórkowej. W przesłanych dokumentach nie ma wystarczającej ilości informacji koniecznych do określenia tego czy istniał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w R., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na A S.A. z/s w W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie I instancji, 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego stacji bazowej telefonii komórkowej (przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio –tj. art.34 Prawa budowlanego). Rozpatrując odwołanie P. G. organ wojewódzki decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na A S.A. obowiązek przedłożenia dokumentacji zawierającej: określenie mocy poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, analizę wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny wraz z kwalifikacją przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska. Pismem z dnia 11 kwietnia 2018r. organ szczebla podstawowego wystąpił do Burmistrza Miasta B. o zajęcie stanowiska czy inwestycja stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. 305 wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W załączeniu przesłano kopię opracowania środowiskowego w postaci: analizy rozkładu pól elektromagnetycznych oraz kwalifikacji przedsięwzięcia. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy w B. pismem z dnia 11 maja 2018r. poinformował, że w przekazanej dokumentacji brak jest kart katalogowych projektowanych anten sektorowych, a tym samym nie ma możliwości oceny czy przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy piśmie z dnia 17 lipca 2018 r. organ I instancji przesłał Burmistrzowi Miasta B. karty katalogowe anten sektorowych. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy w B. przy piśmie z dnia 4 września 2018 r. przekazał organowi I instancji kserokopię pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. Z dnia 31 sierpnia 2018 r. w sprawie uzupełnienia dokumentacji o niezbędne informacje do tego aby ocenić, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ powiatowy nałożył na A S.A. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji właściwego organu o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia właściwego organu stwierdzającego potrzebę (albo jej brak) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sprawie stacji bazowej telefonii. A S.A. przy piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r. przesłała do organu I instancji kopię decyzji Burmistrza B. z dnia [...], którą umorzono wszczęte na wniosek postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla istniejącego przedsięwzięcia: stacji bazowej operatora A S.A. zlokalizowanej na działce nr ewid. 305 z powodu jego bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o.o.ś. nie przewidują możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć już istniejących. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. 305 przez A S.A. z/s w W. Od powyższej decyzji odwołał się P. G. i Ogólnopolskie Stowarzyszenie A, nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia. P. G. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7, art. 77 K.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne odbiegające od treści materiału dowodowego ustalenia, błędną wykładnię postępowania, iż inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie stosując się do wskazań wyroku sądu w tej sprawie. Natomiast Stowarzyszenie A organowi stopnia powiatowego naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia elementów objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, w tym mocy EIRP obiektu, a tych istniejących w dniu wydania decyzji w niniejszej sprawie oraz art. 231 § 1 lub 3 kodeksu karnego w związku z art. 153, 170 oraz 190 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odmowę podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 19 października 2017r. (II OSK 289/16) gdzie przesądzono, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zaznaczył, że ocena przesłanki określonej w art. 105 § 1 K.p.a. wymaga przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., prowadzącego do uznania, że istnieją faktyczne bądź prawne przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nie zostało jednak poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego istnieją podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że przedmiot postępowania stanowi inwestycja – stacja bazowa telefonii komórkowej zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, wyeliminowana następnie z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności. Do takiego postępowania zastosowanie mają art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 3 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego jest konieczność ustalenia czy może ona zostać zalegalizowana przez nałożenie wykonania określonych obowiązków lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem dotyczy nie tylko norm Prawa budowlanego, ale również norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.06.2015r., ygn.. akt II OSK 1998/14). Organ wojewódzki zaznaczył, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja powoduje dla obiektu budowlanego, który utracił wymaganą prawem zgodę administracyjną (pozwolenie na budowę) na jego realizację, konieczność, przeprowadzenia postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego) celem oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i ewentualnego określenia, jakie roboty należy wykonać by doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania lub zakończyć postępowanie, orzekając o braku podstaw do nałożenia obowiązków. Podstawę do wydania takiej decyzji, w przypadku jej zrealizowania stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. Dalej organ wskazał, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą stacja bazowa telefonii cyfrowej w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi jedno całe zamierzenie budowlane, jest budowlą, która zgodnie z art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017r., ygn.. akt II OSK 1014/15). Należy więc postępowaniem mającym na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem objąć całą inwestycję, tj. również roboty budowlane wykonane na przedmiotowej stacji już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (tj. zamontowanie 3 anten sektorowych, 2 anten radioliniowych, 2 urządzeń do obsługi stacji przymocowane do rusztu oraz anten radioliniowych firmy C). Organ zauważył ponadto, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...], Nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się "Kwalifikacja przedsięwzięcia", z którego wynika, iż równoważna moc promieniowania izotropowa dla projektowanych anten wynosi więcej niż 5000 W a mniej niż 1000 W. W związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przy równoważnej mocy promieniowania izotropowo anteny wynoszącej 5000 W – 1000 W należy objąć analizą obszar w odległości od 150 do 200 m od anteny. W powyższym opracowaniu znajduje się rysunek "Widok pionowy stacji wraz z naniesionymi osiami głównymi promieniowania wiązek anten sektorowych", z którego wynika, iż przy ukierunkowaniu anteny na azymut 180° przewidziano pochylenie osi głównych wiązek promieniowania anten tilt 8°. Przy powyższym ukierunkowaniu i pochyleniu anteny główna oś wiązki promieniowania anteny w odległości 200m od anteny będzie przechodzić na wysokości 14,5m nad powierzchnią terenu – działka nr 317. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji (jak i obecnie) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B.- działka nr 317 w całości położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 31.64.U. Z zapisów planu jednoznacznie wynika, iż zgodnie z prawem możliwa jest na działce nr 317 realizacja budynków 20 m wysokości, w których mogą być lokale mieszkalne, tj. przeznaczone na stały pobyt ludzi. Wobec powyższego przy ukierunkowaniu anteny na azymut 180° i pochyleniu osi głównej wiązki promieniowania anten tilt 8°, główna wiązka promieniowania anteny w odległości od 150 do 200m od anteny będzie przechodzić przez obszar dostępny dla ludności. W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził, iż w dniu wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji (jak i obecnie) budowa stacji na działce nr 305, obręb [...] gmina B. jest, w myśl rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ dodał, że w aktach sprawy znajduje się również "Kwalifikacja przedsięwzięcia" stacji bazowej A S.A., zlokalizowanej w miejscowości O., działka nr ewid. 305, gm. B., opracowana przez inż. M. K. w dniu 26 lutego 2018r. Jak wynika z treści opracowania stacja zlokalizowana jest na obszarze pomiędzy zabudowaniami miejscowości O. i W. Najbliższą okolicę stanowią lasy, tereny rolnicze, nieużytki, budynki mieszkalne oraz centrum hotelowo-konferencyjne. Wysokość zainstalowania anten jest znacznie wyższa do okolicznej zabudowy. Anteny sektorowe będą promieniowały z mocą izotropową EIRP z przedziału > 2000 i < 50000 (W) oraz z przedziału >5000 i <10000 (W). W związku z powyższym należy przeanalizować występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150m oraz do 200m od środków elektrycznych anten wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten sektorowych. W podsumowaniu omawianego opracowania znalazł się zapis, iż po przeprowadzeniu Kwalifikacji Przedsięwzięcia, można stwierdzić, że wzdłuż głównych osi anten sektorowych w odległości do 150 i 200m na poszczególnych azymutach nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Analizy dokonano dla istniejącej zabudowy a także uwzględniono wysokość maksymalnej przyszłej zabudowy określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie autora opracowania zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko opiniowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w uzasadnieniu badanej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do tych sprzeczności. Nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ponadto, swoje rozstrzygnięcie oparł na "Kwalifikacja przedsięwzięcia" opracowanej w 2018 r. a w ocenie organu wojewódzkiego takie opracowanie winno być aktualne na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Stwierdził, iż doszło do naruszenia reguł postępowania administracyjnego, zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, wśród których szczególne znaczenie ma zawarta w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na tenże organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta znajduje swój wyraz także w art. 77 K.p.a., nakładającym na organ orzekający w sprawie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego ma decydujące znaczenie, gdyż warunkuje właściwe zastosowanie przez organ I instancji odpowiednich przepisów wynikających z ustawy Prawo budowlane. Wobec tego organ w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyeliminowania uchybień stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Spółka Akcyjna z/s w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie 1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie skutkujące brakiem merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ oraz wydaniem decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia; 2) art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania naprawczego, skutkujące błędnym ustaleniem przez organ odwoławczy, że istnieją jeszcze kwestie wymagające ponownego rozstrzygnięcia przez PINB w R. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wskazała, że w celu wykazania, w związku ze zmianą parametrów stacji bazowej od czasu jej wybudowania oraz w okresie prowadzonego przez organ postępowania naprawczego, przedłożyła organowi nadzoru budowlanego kolejną już, zaktualizowaną Kwalifikację przedsięwzięcia z lutego 2018 r. Zgodnie z tym dokumentem, usunięta została przyczyna, dla której stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w przedmiotowej lokalizacji – nie występują przy ukierunkowaniu anteny 180" takie pochylenia osi głównych wiązek jako niezgodne z zasadą 5 % promieniowania, które przechodziłyby poniżej określonej planem miejscowym dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej – operator dokonał zmian projektowych i obecnie na azymucie 180" w granicach tiltów 0-5" nie występują miejsca dostępne dla ludności bowiem wiązki promieniowania nad dopuszczalną na tym terenie zabudową do 20 m przechodzić mogą na wysokości od 6,1m do 17,00 m nad potencjalnym dachem budynku. Trudno zatem mówić o "skrajnie sprzecznych opiniach", do których nie odniósł się organ I instancji – okoliczności te zostały bowiem już wyjaśnione, a nieprawidłowości usunięte. Wynika to jednoznacznie z analizy obszernego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a zarzut poczyniony przez organ odwoławczy świadczy jedynie o nie dość wnikliwym zapoznaniu się z aktami i dotychczasowym przebiegiem postępowania. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ w istocie polegałoby na uzupełnieniu uzasadnienia decyzji o ww. element, co w konsekwencji naruszałoby zasadę szybkości postępowania i zaufania do organów. Tym bardziej, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez [...]WINB nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego – dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zarówno te złożone z inicjatywy inwestora jak i te, których przedłożenia żądał organ powiatowy – znajdują się już w aktach sprawy. Dodatkowo strona podkreśliła, że nie jest dla niej jasne, jaką datę ma na myśli organ odwoławczy wskazując na konieczność przedłożenia Kwalifikacji przedsięwzięcia aktualnej na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. Zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów Rozdziału 3 a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. – art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw – art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., ygn.. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., ygn.. II OSK 2279/13 – dostępny http://cbois.nsa.gov.pl ). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. ygn.. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., ygn.. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. ygn.. akt II OSK 2958/14 – http://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., ygn.. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. ygn.. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. ygn.. akt II SA/Łd 654/17 – dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. (tak m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., ygn.. akt II SA/Wr 362/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak: NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., ygn.. akt II OSK 1086/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolując, decyzję kasacyjną sąd ocenia ją w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Przedmiot tak rozumianej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu stanowi sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą doszło do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e p.p.s.a. stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie doszło bowiem do wypełnienia obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia decyzji organu II instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w sprawie istnieją podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem organu wojewódzkiego w sprawie znajdują się skrajnie sprzeczne ze sobą opinie tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] oraz "Kwalifikacja przedsięwzięcia" inż. M. K. z dnia 26 lutego 2018 r. Organ II instancji zarzucił organowi powiatowemu brak odniesienia się do tych sprzeczności, a nadto zakwestionował aktualność "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Wobec powyższego wskazać należy, że organ wojewódzki co prawda wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno szukać stwierdzenia, jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ nie wskazał ponadto, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie wskazał nawet jakie dowody należy jeszcze w sprawie przeprowadzić, co tylko potwierdza tezę o uchyleniu się przez organ II instancji od merytorycznego rozpatrzenia zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego. Organ II instancji ma przecież możliwość oceny sprzecznych ze sobą opinii, może też zwrócić się do autora "Kwalifikacji przedsięwzięcia" z zapytaniem o jego aktualność bądź nałożyć obowiązek uzyskania takiego potwierdzenia na inwestora. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie sposób tych przyczyn w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji odnaleźć, co czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną. Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podst. Art. 200 p.p.s.a., zaś o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego od sprzeciwu w oparciu o art. 225 p.p.s.a. a.tp.