II SA/Łd 528/08

Dnia 15 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę. ls Decyzją z dnia 19 września 1977 roku, Nr 7019/21/77 Naczelnik Gminy w Cz. działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 roku (Dz.U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie gospodarstw opuszczonych z związku z § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 roku w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz.U. Nr 22, poz. 131) oraz art. 97 k.p.a. orzekł o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń nieruchomości rolne bez budynków, figurujące w rejestrze ewidencji gruntów na Ob. K. Sz. o obszarze 5,46 ha położone we wsi D. Gm. Cz. oznaczone na mapie nr działek 180 i 336 i umorzył zobowiązania podatkowe oraz inne zobowiązania właściciela opuszczonego gospodarstwa rolnego wobec Skarbu Państwa mającego związek z tym gospodarstwem z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawie komisyjnej lustracji gruntów stwierdzono, że gruntu o obszarze 5,46 ha od 4-5 lat nie są uprawniane rolniczo, właściciel gospodarstwa rolnego nie żyje, a spadkobiercy nie wykazują żadnego zainteresowania odłogowanymi gruntami rolnymi. W dniu 18 sierpnia 2006 roku J. R. – córka K. Sz. wystąpiła do Starosty Powiatowego w T. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Cz. z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni wskazała, że decyzja Naczelnika Gminy w Cz. pozbawiła następców prawnych tytułu prawnego do nieruchomości, a samo przejęcie nastąpiło bez odszkodowania. Podniosła, iż decyzja została wydana w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego z rażącym naruszeniem prawa tj. bez udziału uprawnionych następców prawnych. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Cz. z dnia [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi D. Gm. Cz., do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym K. Sz. Po podjęciu w dniu [...] postępowania, postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po raz kolejny orzekło o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych spadkobiercach K. Sz. – M. S., T. S. i J. Sz. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podjęło zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Cz. z dnia [...], stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ administracji odwołując się do treści przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazało, iż gospodarstwo rolne mogło być uznane za opuszczone, jeżeli właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice nie mieszkali w tym gospodarstwie oraz gdy gospodarstwo w całości lub w większej części nie było uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez którykolwiek z wymienionych podmiotów – właściciela, użytkownika, dzierżawcę. Uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym powinny być poddane grunty orne i łąki. Z protokołu lustracji przedmiotowego gospodarstwa rolnego wynika natomiast, że tylko część gruntów była uprawniana, brak jest jednak ustaleń, jaką część stanowiły grunty uprawniane, a jaka cześć gospodarstwa rolnego była odłogowana. Brak dowodu wskazującego, że w chwili przejmowania gruntów rolnych na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne było w znacznej części (co najmniej połowa) było uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym) powoduje, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie można uznać gospodarstwa rolnego za opuszczone. Niezależnie od przedstawionych okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności, ponieważ została skierowana do K. Sz., który w dniu jej wydania już nie żył (zmarł w 1960 roku), a ponadto brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiła własność zmarłego lub w dniu jej wydania - jego spadkobierców. W dniu 30 kwietnia 2008 roku Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż zaskarżona decyzja wywołuje dla Nadleśnictwa S. negatywne skutki, ponieważ działki oznaczone nr 180 i 336 położone w obrębie ewidencyjnym D. zostały przekazane w trwały zarząd i użytkowanie Lasom Państwowym Nadleśnictwu S. W ramach trwałego zarządu gruntem, Nadleśnictwo S. działając w dobrej wierze poczyniło znaczne nakłady finansowe na zalesienie gruntów i wykonanie zbiegów związanych z uprawami leśnymi. Zwrot przejętych nieruchomości bez orzeczenia o rozliczeniu poniesionych nakładów spowoduje powstanie po stronie Nadleśnictwa S. ewidentnej szkody. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, iż w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu administracji jest rozstrzygnięcie kwestii prawnych, które prowadzą do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wniosek Lasów Państwowych Nadleśnictwo S. o zwrot nakładów poczynionych na przejęte nieruchomości oddane w trwały zarząd nie może być przedmiotem oceny w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż aby stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, decyzja musi być wydana z rażącym naruszeniem prawa i po drugie, naruszenie musi mieć charakter rażący. W zaskarżonej decyzji organ administracji nie wykazał natomiast, że te dwie przesłanki zostały spełnione. Decyzja organu I, jak i II instancji wydana została w oparciu o zapisy protokołu z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego, z którego z kolei nie wynika, że większa cześć gospodarstwa rolnego nie leżała odłogiem. Brak natomiast uzasadnienia decyzji, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa powoduje, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia Na wstępie należy wyjaśnić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tej normy, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Podnieść jednocześnie należy, iż stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wprost wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Dlatego też rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. W przedmiotowej sprawie na plan pierwszy wysuwają się kwestie proceduralne, które sąd administracyjny był władny uwzględnić z urzędu, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę skargi. Wskazać bowiem należy, iż podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Cz. z dnia [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi D. Gm. Cz. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., stanowił ujawniony w toku postępowania administracyjnego fakt, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego została skierowana do osoby nieżyjącej, a tym samym nie posiadającej zdolności prawnej i w konsekwencji zdolności do czynności prawnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że traktowany jako strona postępowania w postępowaniu o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, K. Sz. nie żyje od roku 1960, a zatem nie mógł być stroną tego postępowania od momentu jego wszczęcia. Ponadto, na co słusznie zwróciły uwagę organy administracji orzekające w niniejszej sprawie w aktach sprawy dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiła, w dniu jej przejęcia własność zmarłego lub jego spadkobierców. Każdy przypadek natomiast nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od przyczyny jej ustalenia. Stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy podmiot wymieniony w art. 29 k.p.a., rozpatrywanym w związku z art. 30 k.p.a., co w odniesieniu do osób fizycznych oznacza osoby fizyczne mające zdolność prawną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o ile mogą wykazać się jednocześnie interesem prawnym do występowania w danej sprawie na prawach strony, to znaczy odpowiadają wymaganiu stawianemu przez art. 28 k.p.a. Kwestia nieważności orzeczeń administracyjnych rozstrzygających o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 14 listopada 2001 roku, sygn. akt I SA 2462/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. W przypadku natomiast, gdy dojdzie do wydania decyzji w stosunku osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków pranych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 roku, sygn. akt II SA 261/83, OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108). W okolicznościach niniejszej sprawy przymiot strony postępowania administracyjnego nie przysługiwał K. Sz., ale jego następcom prawnym i to z ich udziałem, po uprzednim ustaleniu powinno być prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Sąd administracyjny natomiast, którego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności orzeczeń organów administracji publicznej, nie może pominąć uwzględnienia w sprawie opisanego powyżej faktu ujawnienia braku zdolności prawnej strony postępowania. Orzekające zatem w niniejszej sprawie organy administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Gminy w Cz. z dnia [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi D. Gm. Cz., która została skierowana do osoby nieżyjącej, postąpiły prawidłowo. Odnosząc się natomiast na tle przedstawionych okoliczności faktycznych do zarzutów strony skarżącej należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w ramach którego podjęte zostały kontrolowane przez Sąd decyzje organów administracji publicznej, ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego, wydanych w toku postępowania administracyjnego, decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny. Przyczyną powstania tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione zostały w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., a uzupełnione zostały odesłaniem do przepisów odrębnych w pkt 7. W postępowaniu tym organ nie orzeka bowiem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz co do istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem wszelkie roszczenia dotyczące zwrotu nakładów finansowych poniesionych przez stronę skarżącą w ramach trwałego zarządu i użytkowania nieruchomości będą mogły być przedmiotem oceny w ramach innego, odrębnie toczącego się postępowania. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o treść art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekł jak w sentencji. AŁ