II SA/Łd 528/13

Dnia 15 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi E. D. i K. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi E. Z. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100), zawierającą w sobie należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. A.P. Decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], umarzającą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w sprawie wykonania robót ogólnobudowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 5, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w związku z informacją z dnia 29 czerwca 2004r. o prowadzeniu rozbudowy budynku mieszkalnego przy ulicy A 5 w Ł. z odstępstwami od projektu. Postanowieniem z dnia [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na ww. nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] nałożono na inwestorów E. D. i K. D. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 30 kwietnia 2005r. Kolejne decyzje PINB zatwierdzające projekt budowlany zamienny i zezwalające na wznowienie robót były uchylane przez organ odwoławczy z uwagi na wady przedstawianych dokumentów. Na podstawie decyzji PINB z dnia [...], zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, również uchylonej w trybie kontroli instancyjnej, wydano inwestorom dziennik budowy. W toku postępowania, decyzją z dnia [...] uchylono w trybie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję ostateczną z dnia [...], nr [...], o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. A 5 w Ł. Pismem z dnia 20 kwietnia 2009r. A. J. zawiadomił organ I instancji o wybiciu okna w ścianie wschodniej przedmiotowego budynku, zlokalizowanej w granicy z działką 266/3. W związku z tym postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej dla wykonanego otworu okiennego, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...], nakazano zamurowanie otworu okiennego do dnia 25 października 2010r., która to decyzja jednak została przez [...]WINB uchylona decyzją z dnia [...],[...]. W dniu 6 lipca 2010r. A. J. zawiadomił o samowolnym ociepleniu budynku przy ulicy A 5 w Ł. Decyzją z dnia [...], nr [...], organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych w zakresie rozbudowy budynku. Decyzja stała się ostateczna. Decyzja z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie w sprawie robót ogólnobudowlanych na terenie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu I instancji, skoro ostateczną decyzją z dnia [...] nakazano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane zaniechanie dalszych robót budowlanych w zakresie rozbudowy budynku, to oznacza, że dotyczyło to wszystkich robót – w tym także wybicia okna, a tym samym postępowanie zostało już zakończone, co oznacza, że postępowanie w sprawie okien stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie, złożyli E. i A. J. podnosząc, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na tej podstawie odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ II instancji zlecił organowi stopnia powiatowego wyjaśnienie, czy sporne okno zostało wykonane na podstawie projektu budowlanego z 1991r., czy na podstawie nieostatecznej decyzji z [...]. W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił, że okno wykonano na podstawie projektu budowlanego z 1991r. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał je za zasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji z dnia [...], a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy przystąpili do wykonywania robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...], nr [...], która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego z dnia [...]. Zatem wszelkie roboty zrealizowane i wyszczególnione w Dzienniku Budowy nr [...], wydanym w dniu [...], były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, bowiem w obrocie prawnym nie funkcjonowało żadne zezwolenie uprawniające inwestorów do legalnego prowadzenia (kontynuowania) robót budowlanych. Jednakże w ocenie organu odwoławczego organ I instancji przedwcześnie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem w ogóle nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...], nr [...], w uzasadnieniu której organ odwoławczy wskazał, iż zakres przedmiotowego postepowania powinien obejmować zbadanie prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych szczegółowo opisanych w . dzienniku budowy, wydanym na podstawie nieostatecznej decyzji z dnia [...]. Ponadto zdaniem organu II instancji wyjaśnienia wymagało, czy działka o nr ewid. 266/3, z którą sąsiaduje kwestionowana inwestycja jest działką budowlaną, bowiem ta kwestia będzie miała istotne znaczenie dla sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w szczególności w odniesieniu do treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego zachodziła również konieczność ustalenia daty, w jakiej doszło do rozdzielenia działki o nr ewid. 266 na działki o nr ewid. 266/1, 266/2 oraz 266/3. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli E. D. i K. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenia całego postępowania w sprawie z powodu niezgodności z prawem. Skarżący zarzucili naruszenie art. 139 K.p.a., a także podnieśli, iż roboty ogólnobudowlane mające stanowić przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, bezspornie były związane z inwestycją budowlaną polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Ł. przy ul. A 5. Z uwagi na wykonanie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zostało przeprowadzone postępowanie naprawcze zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie naruszył zakazu orzekania na niekorzyść strony. Zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powołany przepis przewiduje zakaz reformationis ius in peius. Zarzut naruszenia tej zasady może odnieść skutek jedynie w stosunku do decyzji, które wywołują skutki materialnoprawne, a więc w przypadku decyzji o charakterze reformatoryjnym, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje rozstrzygniecie merytoryczne. Zakaz ten nie dotyczy jednak decyzji, które wywołują skutki jedynie procesowe. Do takich niewątpliwie należy decyzja uchylająca zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym organ II instancji był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Kwestionowana decyzja [...]WINB znajduje pełne uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jedną z konsekwencji tego postępowania stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...]o pozwoleniu na rozbudowę. Z tą chwilą niedopuszczalne było prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych, który to zakaz skarżący omijali, pomimo wydanego nakazu wstrzymania, następnie nakazu zaniechania prowadzonych robót. Inwestorzy nie uzyskali ostatecznej decyzji, zatwierdzającej projekt zamienny, co pozwoliłoby na wznowienie robót. Pomimo to roboty trwały nadal, o czym organ nadzoru był informowany. Jednak w efekcie organ I instancji nie ustalił, z jakimi kategoriami robót mamy do czynienia. Z uzasadnienia wyeliminowanej z obrotu decyzji organu I instancji z dnia [...] nie wynika, jakie roboty prowadzono na podstawie pozwolenia na rozbudowę z [...], które z prac należało zaliczyć do robót prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale z odstępstwami od projektu, jaki zaś zakres robót prowadzony był już całkowicie samowolnie, bez jakiejkolwiek decyzji, poza wskazywanym przez uczestnika postępowania wybiciem okna i ociepleniem budynku. W szczególności dotyczy to robót prowadzonych po wadliwym wydaniu inwestorom dziennika budowy, pomimo nieostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Organ I instancji powołał się na ostateczną decyzję własną nr [...] z dnia [...], którą na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazano zaniechanie dalszych robót budowlanych w rozbudowywanej części budynku mieszkalnego. Uzasadnienie tej decyzji nie precyzuje, jakiego zakresu robót ona dotyczy. Gdyby przyjąć, że decyzja ta, na co wskazuje jej tytuł, dotyczy robót prowadzonych z istotnym odstępstwem od projektu zatwierdzonego decyzją z [...] o pozwoleniu na rozbudowę, to dotyczyć powinna jedynie prac prowadzonych do dnia 6 października 2004 roku, kiedy to wstrzymano wykonywanie robót prowadzonych w warunkach odstępstwa od projektu. Zakresu tych odstępstw jednak organ nie określił, co stanowi istotną trudność w określeniu aktualnego przedmiotu postępowania. Prawidłowość tej decyzji budzi wątpliwości, jednak z uwagi na treść art. 134 P.p.s.a. (zakaz orzekania na niekorzyść skarżących), pomimo treści art. 135 P.p.s.a. nie podlega ona w ocenie sądu weryfikacji w niniejszym postępowaniu. Natomiast wszelkie prace budowlane prowadzone po 6 października 2004r., jako że kwalifikują się raczej jako roboty prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, nie są objęte tą decyzją. Do tej kategorii robót należą m.in. roboty związane z wybiciem okna w ścianie szczytowej, ociepleniem, roboty prowadzone na podstawie dziennika budowy wydanego po [...] roku. Z powyższego wynika, iż organ nadzoru budowlanego prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne. Pierwsze w sprawie odstępstw od projektu budowlanego z 1991r., które zostało zakończone decyzją z dnia [...], nr [...], natomiast drugie – będące przedmiotem analizy w niniejszej sprawie – w zakresie pozostałych, a nie wyszczególnionych przez organ i instancji robót budowlanych, wykonywanych bez pozwolenia na budowę. W związku z powyższym trafne jest stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, pozwalające na prawidłowe zakończenie procedury, prowadzonej w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne. Organ I instancji winien szczegółowo przeanalizować zakres i charakter robót budowlanych, które stanowią przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, a następnie dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, czy też należy wydać odpowiednie rozstrzygnięcie zmierzające do zalegalizowania wykonania tychże robót, albo nakazujące doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O wynagrodzeniu dla adwokata orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 19, § 20 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461). LS