II SA/Łd 529/19

Dnia 27 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Burmistrza Ł. na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łasku kwotę 797 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Burmistrz Ł. po rozpatrzeniu reklamacji G. S. - prezesa A Sp. z o.o., na podstawie art. 273 ust. 6, w związku z art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, art. 298 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), określił firmie A Sp. z o.o. w Ł. opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznej czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej w kwocie: 1 154,63 zl za kwartał 2018 r. oraz naliczył łączną opłatę za I, II, III i IV kwartał 2018 roku w wysokości 4 618,52 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że działki, dla których została naliczona opłata za usługi wodne należą do firmy A Sp. z o.o. Przedmiotowa opłata naliczana jest za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznej czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Ustalając znaczenie pojęcia "obiekt budowlany" organ posłużył się jego definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej jako P.b.), zgodnie z którą przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z uwagi na brak definicji "robót" w Prawie wodnym, należy kierować się słownikowym znaczeniem tego pojęcia. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN przez roboty należy rozumieć "zbiorowe prace mające na celu realizowanie jakiegoś przedsięwzięcia". Zatem, w ocenie organu, przesłanką do objęcia opłatą za zmniejszenie retencji jest nie tylko wykonanie na nieruchomości obiektów budowlanych, lecz również wykonanie jakiegokolwiek innego przedsięwzięcia, które doprowadziło do zmniejszenia retencji. Organ podkreślił, że zapis "trwale związane z gruntem" można odnieść jedynie do obiektów budowlanych, a nie do robót, którymi było ułożenie płyt na terenie nieruchomości. Ponadto definiując pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" organ posłużył się definicją "terenu biologicznie czynnego" zawartego w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez który należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Ustalając wielkość wyłączenia powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej organ przyjął, że powierzchnia biologicznie czynna to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Ewentualne zmniejszenie przedmiotowej opłaty w zależności od rodzaju materiału zabudowy powierzchni biologicznie czynnej byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby takie rozwiązanie zawarł ustawodawca w ustawie Prawo wodne. Jednakże ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji. W związku z powyższym Burmistrz Ł. nie uznając złożonej reklamacji określił wysokość opłaty w drodze decyzji zgodnie z art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Następnie przedstawił sposób wyliczenie opłaty kwartalnej: 1. Wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona na podstawie art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne oraz § 9 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz.2502). 2. Dane: - powierzchnia nieruchomości: 12 927 m2, - urządzenia do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemność: brak, - wyrażona w m2 wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej: 9 237 m2 (tj. 71,5 % powierzchni), - jednostkowa stawka opłaty: 0,50 zł/m2 (zależna od urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), - czas wyrażony w latach: 0,25 roku. Kwartalna opłata za przedmiotowe usługi wodne w 2018 r. została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w metrach kwadratowych wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach: 0,25 roku. Na ostateczną decyzję Burmistrza Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez: a) błędne przyjęcie, że wszystkie nieruchomości o nr 271, 272, 255, 257, 276/1 i 276/2 stanowią jedną nieruchomość o łącznej powierzchni 12.927 m2 będącą podstawą do wyliczenie opłaty za usługi wodne za I, II, III i IV kwartał 2018 r., podczas gdy dla każdej nieruchomości prowadzona jest osoba księga wieczysta, a powyższe działki stanowią odrębne nieruchomości, a tym samym organ nie powinien ich sumować i na tej podstawie wyliczyć opłatę; b) błędne przyjęcie, że utracona powierzchnia czynna biologicznie stanowi ponad 70% (71,5%) powierzchni nieruchomości o nr 271, 272, 255, 257, 276/1 i 276/2, podczas gdy na nieruchomościach o nr 276/1 i 276/2 ułożone są ażurowe płyty jumbo, które nie są ani robotami, ani obiektami budowalnymi trwale związanymi z gruntem, a tym samym nie została spełniona przesłanka konieczna do nałożenia opłaty; 2) art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a., przez: a) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych polegające na niewskazaniu dlaczego opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej została określona dla całej powierzchni nieruchomości, a nie dla każdej osobno, jak również bez uwzględnienia budynków usytuowanych na nieruchomościach o nr 271 i 272 oraz 276/1 i 276/2, a także na jakiej podstawie organ ustalił, że przedmiotowe nieruchomości nie są ujęte w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej; b) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych polegające na niewskazaniu dlaczego opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej została określona dla całej powierzchni nieruchomości bez uwzględnienia terenu, gdzie ułożone są płyty jumbo oraz tereny zielone posadowione budynki; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: a) przyjęciu, że przez "nieruchomość" rozumie się działki o nr 271, 272, 255, 257, 276/1 i 276/2, podczas gdy w rzeczywistości każda z wymienionych nieruchomości posiada osobną księgę wieczystą, a powierzchnia działek o nr 271, 272, 257, 255, 276/1 nie przekracza 3500 m2, co jest jednym z warunków koniecznych do nałożenia opłaty za usługi wodne; b) zakwalifikowaniu obszaru, na którym skarżący umieścił płyty jumbo znajdujące się na działce o nr 276/1 i 276/2 jako "roboty lub obiekty budowlane", podczas gdy powierzchnia ta wchodzi w zakres definicji urządzenia budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b., a tym samym nie zostają spełnione przesłanki z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne; c) przyjęciu, że umieszczone na terenie skarżącego o nr 276/1 i 276/2 płyty jumbo są trwale związane z gruntem, podczas gdy w rzeczywistości ażurowe płyty jumbo nie są na stałe przymocowane, co skutkuje nie spełnieniem wszystkich przesłanek z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga A Sp. z o.o., podlega uwzględnieniu. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy obowiązującej co do zasady od 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). Ustawą tą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia rzeczonej opłaty są: odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości, wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości, wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkujące zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej. Oceniając zasadność zastosowania wyżej wskazanego przepisu przez organ administracji należało w pierwszej kolejności zweryfikować prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego, w oparciu o które ustalono wysokość opłaty za usługi wodne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ określił powierzchnię nieruchomości, składającej się z kilku działek ewidencyjnych o nr 271, 272, 255, 257, 276/1 i 276/2, na 12 927 m2. Wyrażoną w m2 wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej określił na 9 237 m2 (tj. 71,5% powierzchni). Ustalając opłatę organ przyjął, że ww. działki ewidencyjne stanowią zwartą, wygrodzoną całość, zajętą w całości pod przedsiębiorstwo, funkcjonalnie ze sobą połączone, stąd konieczność wspólnej oceny zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Jednakże z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż dla wymienionych powyżej nieruchomości prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Zgodnie z danymi z ksiąg wieczystych nieruchomości o numerach: 271, 272, 257, 276/1, 276/2 są zabudowane, natomiast nieruchomość o nr 255 jest niezabudowana. Powierzchnia terenów zabudowanych, tj. 271 i 272 (nr księgi wieczystej [...]) wynosi łącznie 1452 m2, nr 257 (nr księgi wieczystej [...]) - 924 m2, nr 276/1 (nr księgi wieczystej [...]) -911 m2, a nr 276/2 (nr księgi wieczystej [...]) - 7574 m2. Powierzchnia działki 255 -niezabudowanej (nr księgi wieczystej [...]) - 2066 m2. Mając na uwadze treść art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego wskazać należy, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm.) dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wykładnia pojęcia nieruchomości była przedmiotem wielu orzeczeń Sądu Najwyższego i zgodnie z dominującą w nich koncepcją - nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. Innymi słowy obowiązuje zasada (koncepcja wieczystoksięgowa): "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość" (Uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13, Opublikowano: OSNC 2013/9/108). Oznacza to, że sąsiadujące ze sobą działki stanowiące własność jednej osoby, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I CSK 278/11, LEX nr 1170209). Stan taki ma miejsce w niniejszej sprawie. W świetle tych uwag Sąd nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że pod pojęciem "nieruchomości" należy rozumieć także zespół działek do siebie przyległych, stanowiących jedną całość pod względem funkcjonalnym, a przez to posiadających wspólną zdolność retencyjną, rozumianą jako zdolność gromadzenia i przetrzymywania wody przez określony czas, a tym samym zarzut skarżącego w tym zakresie uznać należało za zasadny, zarówno co do nienależytego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych dla zastosowania przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne jak i ich błędnej wykładni. Dalej wskazać należy, że obowiązek uiszczenia opłaty jest ściśle związany z wykonaniem na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący, z jakiego powodu uznał, że ułożone na terenie nieruchomości płyty jumbo są "robotami lub obiektami budowlanymi trwale związanymi z gruntem". Przywołana przez organ definicja słownikowa w okolicznościach sprawy nie wydaje się właściwa. W odniesieniu do oceny organu dotyczącej charakteru ww. płyt jumbo, Sąd stwierdził ponadto, że organ nie wyjaśnił dostateczne, czy teren wyłożony płytami jumbo, może być uznany za teren umożliwiający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, jak wymaga tego warunek zawarty w definicji terenu biologicznie czynnego, podanej w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z akt sprawy, a w szczególności z twierdzeń strony skarżącej wynika, że wskazane płyty nie są trwale związane z gruntem. Kolejną przesłanką, która musi być spełniona, aby powstał obowiązek uiszczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej jest funkcjonowanie nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Należy zwrócić uwagę, że Burmistrz Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Brak jest również ustaleń w tym zakresie w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym. Z uwagi na opisane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że do wydania zaskarżonej decyzji określającej firmie A Sp. z o.o. w Ł. opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doszło w sposób przedwczesny, bez dostatecznego wyjaśnia wszystkich kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), co skutkowało błędną wykładnią zastosowanych przepisów prawa materialnego i niewłaściwą argumentacją naruszającą również przepis art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) obejmujących opłacony przez skarżącego wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego strony skarżącej działającej przez pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania Sądu i uzupełni ustalenia w przedstawionym zakresie, które pozwolą na dokonanie oceny, czy wystąpiły przesłanki do określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej stosownie do wymogów omówionych wyżej przepisów. A.B.