II SA/Łd 53/11

Dnia 25 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] Nr [...]. Wnioskiem z dnia 19 lipca 2010 roku M.B. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości do 20.000 zł na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi. Wójt Gminy W. decyzją Nr [...] z dnia [...] roku odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy. Od decyzji tej M.B. odwołał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Ze względu na uchybienia proceduralne decyzję tę uchylono i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy M.B. decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Wójt Gminy W. powtórnie odmówił przyznania M. B. pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości do 20.000 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi. W uzasadnieniu wskazano, że powstałe uszkodzenia budynku wynikają nie tylko z podtopienia, ale także z długoletniego braku remontu. Według oceny organu pomocy społecznej, mimo że budynek ten położony jest na terenach zalewowych i był już podtopiony w 1997 roku M.B. nie dokonał odpowiednich zabezpieczeń budynku, które mogłyby zapobiec ponownemu podtopieniu czy zalaniu. Organ pierwszej instancji powołał się także na ocenę szkód dokonaną przez gminną komisję, która uznała że rodzina miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Poza tym organ pierwszej instancji wskazał, że udzielenie pomocy w wysokości do 20.000 zł nie mieści się w możliwościach finansowych Ośrodka. W odwołaniu od powyższej decyzji M.B. wskazał zarzucił, iż nieprawdą jest, że powstałe szkody w budynku mieszkalnym nie były wynikiem podtopienia, lecz braku remontu oraz nie wykonaniem odpowiednich zabezpieczeń przed ponownym zalaniem. W ocenie skarżącego budynek ten jest sukcesywnie remontowany i posiada przyzwoity standard. Poza tym po powodzi w 1997 roku na jego wniosek Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. dokonał konserwacji zdewastowanego odcinka rzeki oraz usypany został nabrzeżny wał. Skarżący nie zgodził się także z podaną przez organ pierwszej instancji okolicznością nie posiadania w budżecie środków na zasiłki celowe dla powodzian, gdyż w maju 2010 roku MSWiA wyasygnowało środki z budżetu Państwa na zasiłki celowe dla poszkodowanych w wyniku majowej powodzi. Kwota 402 514 000 PLN przeznaczona jest na dwa warianty zasiłków: pierwszy - do 20.000 zł oraz drugi - do 100.000 zł na remont i odbudowę zniszczonych domów. Natomiast GOPS w W. - jak skarżący podał - otrzymał środki na zasiłki celowe dla poszkodowanych w wyniku majowej powodzi w wysokości 59.000 zł. Zdaniem skarżącego zastosowanie przez organ pierwszej instancji kryteriów niezgodnych z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej spowodowało, że niewielka grupa mieszkańców pomoc tę otrzymała, a pozostałe środki zostały zwrócone. Dodał także, że budynek nadal jest osuszany, wymieniony został system odprowadzania wody deszczowej. Natomiast wewnątrz budynku "dają znać o sobie alergeny pleśni i grzybów występujące w zawilgoconym podłożu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania M.B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175 poz. 1362 z późn. zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie istotny pozostaje fakt, że wniosek z dnia 19 lipca 2010 roku M.B. złożył w związku z powodzią, którą można uznać zarówno za zdarzenie losowe jak i za klęskę żywiołową. Niewątpliwy jest również fakt, że w wyniku wylania rzeki C. skarżący poniósł straty - między innymi - w budynku mieszkalnym (podmoknięcie fundamentów, zawilgocenie i pleśń oraz grzyb na ścianach, zawilgocenie i zniekształcenie desek podłogowych). Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego w trybie art. 39 jak i 40 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ pomocy społecznej ma prawo a nie obowiązek udzielenia pomocy społecznej w tej formie, w zależności od okoliczności występujących w indywidualnym przypadku. Również sama wysokość zasiłku pozostawiona jest uznaniu organu. Nie ma bowiem żadnego przepisu prawa, który podawał by kryteria ustalania jego wysokości. Dokonując więc oceny stanu faktycznego sprawy o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej organ administracji publicznej obowiązany jest do uwzględnienia potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o tę pomoc jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Kolegium oceniło, że organ I instancji do kwestii dotacji otrzymanej z rezerwy budżetowej Państwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się ogólnikowo i wystąpiło do Wójta Gminy W. o podanie dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy W. wystosował pismo z dnia 19 października 2010 roku, które Kolegium uznało za uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z pisma tego wynikało, że w dniu 27 maja 2010 roku Urząd Gminy w W. otrzymał dotację z budżetu Państwa w wysokości 59.000 zł. Środki te przeznaczone były na wypłatę zasiłków celowych do 6.000 zł osobom i rodzinom, których w wyniku powodzi uległy podtopieniu budynki mieszkalne i szkody te spowodowały niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych tych rodzin. Z tej formy pomocy skorzystało 19 rodzin na łączną kwotę 9.900 zł (1 rodzina otrzymała pomoc w wysokości 100 zł, 3 rodziny w wysokości po 150 zł, 1 rodzina w wysokości 200 zł, 6 rodzin w wysokości po 300 zł, 1 rodzina w wysokości 400 zł, 1 rodzina w wysokości 500 zł, 1 rodzina w wysokości 600 zł, 2 rodziny w wysokości po 800 zł, 1 rodzina w wysokości 1.000 zł i 2 rodziny w wysokości po 1.500 zł, w tym M.B.). Przyznania zasiłku celowego z rezerwy budżetowej GOPS w W. odmówił 11 rodzinom z uwagi na niewielkie straty poniesione w wyniku powodzi. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał w wyżej wymienionym piśmie, że w toku postępowania o przyznanie zasiłku celowego z rezerwy budżetowej brano pod uwagę wytyczne [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., w myśl których zasiłki z rezerwy budżetowej nie stanowiły odszkodowań czy też rekompensat, a były przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w toku rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy w związku z powodzią organ pierwszej instancji brał również pod uwagę ustalenia Komisji Gminnej szacującej straty powodziowe u wnioskodawców. Organ pierwszej instancji utrzymuje, iż Komisja ta ustaliła, że w gminie W. wystąpiły szkody na łączną kwotę 9.900 zł, co spowodowało konieczność zwrotu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. niewykorzystanej dotacji. Dotację tę Wójt Gminy W. zwrócił do ŁUW w Ł. w dniu 28 czerwca 2010 roku, co oznacza - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że na dzień 19 lipca 2010 roku, kiedy M.B. złożył wniosek o zasiłek celowy na remont budynku mieszkalnego w wysokości do 20.000 zł organ pierwszej instancji nie posiadał środków z rezerwy budżetowej. Z uzupełniającym materiałem dowodowym przekazanym Kolegium przez organ pierwszej instancji zapoznano M. B., który w odpowiedzi powtórnie wyraził swoje niezadowolenie z rozdysponowania środków finansowych między poszkodowane gospodarstwa gminy W. i podkreślił swoje odczucie o niesprawiedliwym potraktowaniu jego roszczeń. Biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w materiale dowodowym sprawy Kolegium uznało, że organ l instancji w dostateczny sposób wykazał brak możliwości finansowych (i przyczyny tego braku) do przyznania M. B. wnioskowanego świadczenia. Nadto SKO podkreśliło, iż u skarżącego szacowania strat spowodowanych powodzią dokonano dwukrotnie. Pierwszy raz w dniu 1 czerwca 2010 roku. Stwierdzono wówczas uszkodzenie tynków zewnętrznych na kwotę 500 zł, zawilgocenie ścian w dwóch pomieszczeniach mieszkalnych - straty na 300 zł i uszkodzenie podłogi w dwóch pomieszczeniach mieszkalnych na kwotę 1.000 zł i w związku z tym decyzją Nr [..] z dnia [...] roku przyznano M. B. jednorazowy zasiłek celowy w wysokości 1.500 zł na zaspokojenie potrzeb bytowych w związku ze stratami poniesionymi w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych i niemożnością zaspokojenia tych potrzeb z własnych środków. Wysokości przyznanego tą decyzją zasiłku M.B. nie kwestionował poprzez odwołanie się od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Drugi raz szacowanie strat nastąpiło w dniu 20 lipca 2010 roku, a więc po złożeniu przez M.B. wniosku o przyznanie zasiłku celowego do 20.000 zł. Komisja stwierdziła uszkodzenie tynków zewnętrznych, pleśń i grzyb na ścianach w części mieszkalnej do wysokości 10-15 cm powyżej podłogi, szkody w wykładzinie podłogowej na około 53 m2 oraz szkody w części gospodarczej (młyn). Kolegium wzięło także pod uwagę fakt, że sporządzone przez Komisję Gminną protokoły szacowania strat zostały podpisane przez M.B. bez uwag co oznacza, że nie wnosił on zastrzeżeń do jej ustaleń. Zatem Kolegium nie ma podstaw do uznania, że dokonane przez Komisję ustalenia są niewiarygodne, tym bardziej, że wizję lokalną u poszkodowanego przeprowadzano dwukrotnie, a ustalenia co do strat w obu protokołach są zbieżne. Wzięto także pod uwagę fakt, że w protokole z dnia 1 czerwca 2010 roku skarżący określił wartość poniesionych strat powodziowych na kwotę 1.800 zł. Kolegium zaakcentowało, że w czasie żadnej z wizji lokalnych Komisji Gminnej, skarżący nie zakwestionował wysokości ustalonych strat ani kwalifikacji członków Komisji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M. B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, iż środki, których domagał się tytułem pomocy nie pochodziły z kwot przeznaczonych na pomoc podstawową do 6.000 zł wypłacaną przez gminę, a chodziło o pomoc w ramach kwot do 20.000 zł na prace remontowo-budowlane na skutek zalania domu po powodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Organy administracji nie rozpoznały istoty wniosku M.B. mimo jego wyraźnej treści, iż dotyczył on pomocy finansowej w kwocie do 20.000 zł. na prace remontowo-budowlane konieczne do wykonania w budynku mieszkalnym i młynie po zalaniu gospodarstwa w wyniku powodzi. Wszystkie ustalenia organu odnosiły się bowiem do już rozpoznanego wniosku petenta z dnia 1 czerwca 2010 r. w wyniku, którego otrzymał on pomoc niezbędną, podstawową i doraźną jako powodzianin w ramach programu pomocy do 6000 zł. Po złożeniu wniosku z 19 lipca 2010 r. organy administracji prowadziły postępowania pod katem przesłanek art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tłumaczy też, iż środki przeznaczone na pomoc do 6000 zł. z uwagi na ich niewykorzystanie zostały zwrócone do Urzędu Wojewódzkiego i ta okoliczność braku środków obok niewykazania szkody większej ponad już wypłaconą kwotę 1500 zł decyzją z dnia [...] r. legły u podstaw decyzji odmownej. Organy rozpatrując wniosek skarżącego rozpatrywały go w kategoriach możliwości zapewnienia niezbędnych potrzeb życiowych / mieszkalnych ( zasiłki do 6000 zł) , podczas gdy skarżący domagał się wsparcia na remont domu (w kat. 20.000 zł). Tym samym przez brak rozpoznania istoty sprawy doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego art. 7, 8, 9 i 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza świadomością organu pozostawało żądanie skarżącego, a organy administracji prowadziły postępowanie według własnego uznania jego zakresu. Warto podkreślić, iż z pisma Wojewody [...] z 1 czerwca 2010 wynika, iż uruchomiono także środki na taką pomoc jakiej domagał się skarżący, jak i zasiłki do 100.000 zł. Trudno więc zrozumieć dlaczego Wójt Gminy W., mając wniosek skarżącego o przyznanie takiej pomocy nie zgłosił tego faktu do Wojewody i nie prowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Należy również zauważyć, że z protokołów oględzin domu skarżącego nie wynika, aby szkody powstały z nieprawidłowego utrzymania domu, lecz właśnie wskazywano w nim na powódź jako przyczynę sprawczą szkód. Nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organy administracji winny ustalić zakres żądanej pomocy przez skarżącego, a następnie rozważyć powyższe na gruncie obowiązujących przepisów prawa, a rozstrzygnięcia swoje uzasadnić stosownie do wymogu przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Zważywszy na powyższe, uznać należało, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego konsekwencją jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. m.ch.