II SA/Łd 530/04

Dnia 10 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Skarbu Państwa, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adw. M. Z., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. A 270 kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją Nr [...] z dnia [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – P., działając na podstawie art. 31 ust. 1, art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 z 1998r., poz. 414 ze zm.), odmówił M. M. przyznania zasiłku okresowego bezzwrotnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż z uwagi na "ograniczone możliwości finansowe Ośrodka", nie można przyznać wnioskodawczyni zasiłku okresowego w miesiącu marcu 2004r. Zgodnie ze wskazaną wyżej ustawą, potrzeby osób i rodzin powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W tej sytuacji, obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zabezpieczenie potrzeb i osób rodzin nie posiadających własnego źródła dochodu oraz środków na realizację zadań o charakterze obligatoryjnym. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła M. M., podnosząc, iż jest matką samotnie wychowującą troje dzieci w wieku szkolnym. Wskazała, iż obecnie jest na zasiłku chorobowym, zaś na dochody rodziny składają się natomiast ponadto jedynie wynagrodzenie jej syna za praktyki w kwocie 90,00,-zł., oraz dodatek rodzinny na córkę w kwocie 42,00,-zł. Dochody te nie wystarczają na opłaty i wyżywienie oraz niezbędne leki. Decyzją Nr K.O. [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w oparciu o treść art. 138 § l pkt. l ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r.,poz. 1071 z późn. zm.), art. l ust. l ustawy z dnia 12.października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 79 z 2001r., poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 4, art. 31 ust. l, ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 64 z 1998., poz. 414, z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podniósł, iż celem pomocy społecznej jest - stosownie do art. 2 ust. l ustawy o pomocy społecznej - zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie natomiast z treścią art. 11 cytowanej ustawy przyznawanie zasiłków okresowych jest zadaniem zleconym gminie. Świadczenie w formie zasiłku okresowego, którego podstawę materialnoprawną stanowi art. 31 ust. l powołanej ustawy, może być przyznawane osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego, co do zasady, zgodnie treścią art. 4 ust. l ustawy a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: 1. długotrwałą chorobę, 2. niepełnosprawność, 3. brak możliwości zatrudnienia, 4. brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, 5. możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego Treść art. 31 wymienia okoliczności, których wystąpienie uzasadnia udzielenie zasiłku okresowego, a wyliczenie ich odbiega od specyfikacji, zawartej w art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na to, że art. 31 jest przepisem szczególnym, osoba ubiegająca się o zasiłek okresowy, jest zobowiązana w pierwszej kolejności spełniać wymogi, określone w w/w przepisie oraz "w akcie wykonawczym". Z redakcji przepisu art. 31 ust. l i użycia wyrażenia "może być przyznany" wynika, iż rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku pozostawione zostało uznaniu organu administracji. Nawet zatem przy spełnianiu ustawowych przesłanek i kryteriów pozwalających na przyznanie świadczenia, na organie nie spoczywa obowiązek uwzględnienia wniosku. Według art. 2 ust.4 powołanej ustawy - potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom (w tym zwłaszcza finansowym) pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w formie aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że M. M. zamieszkuje wspólnie z dziećmi (21.letnią córka A. B., uczennicą III kl. Technikum Odzieżowego,19.letnim synem M. A., zarejestrowanym jako uczeń w Zakładzie Tapicerskim oraz 12.letnią córką K. A., uczennicą VI klasy Szkoły Podstawowej Nr 26). Rodzina zamieszkuje w starym budownictwie, zajmuje mieszkanie kwaterunkowe - 2 pokoje z kuchnią o powierzchni 38 m2. Ma zadłużenia czynszowe na kwotę 2.000 zł. Zainteresowana przebywa na zwolnieniu lekarskim i otrzymuje zasiłek chorobowy z ZUS (w załączeniu odcinek). Obecnie pozostaje pod opieką internisty i chirurga (nadciśnienie tętnicze, schorzenia woreczka żółciowego). Otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wys. 179,55zł. Dochód rodziny stanowi zatem: zasiłek chorobowy odwołującej w wysokości 484,78,-zł., zasiłek rodzinny w wysokości 42,50,- zł., wynagrodzenie syna za praktykę w wysokości 90,58 zł., dodatek mieszkaniowy w wysokości 179,55,-zł.: łącznie dochód wynosi zatem 797,41,-zł. Zgodnie z treścią art.4 ust. l (z zastrzeżeniem art. 24a, art. 27a, art. 31a, art. 33g ust. 1-3 i art. 33p) ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe dla rodziny odwołującej wynosi 1.132,00,-zł. zł. Na kwotę tę składają się: dochód na pierwszą osobę w rodzinie – 418,00-zł.; na drugą i dalszą osobę w rodzinie powyżej 15 lat – 294,00,-zł.; na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat – 210,00,-zł. Ustalenia powyższe dowodzą, iż M. M. spełnia warunki formalne określone w art. 4 ust. l (z zastrzeżeniem art. 24a, art. 27a, art. 31a, art. 33g ust. 1-3 i art. 33p) i art. 31 ustawy o pomocy społecznej, niezbędne do ubiegania się o przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku okresowego, gdyż dochód rodziny kształtuje się poniżej kryterium ustawowego, określonego w art. 4 ust. l, jak też występują przyczyny wymienione w art. 31 ust. 1. Świadczenie, o które ubiega się zainteresowana ma jednakże charakter nieobowiązkowy i jego przyznanie uzależnione jest od możliwości finansowych Ośrodka. Ośrodki Pomocy Społecznej funkcjonują w sferze budżetowej. Prowadzą działalność usługową dla mieszkańców z danych terenów miast czy gmin. Finansowane są zarówno z budżetu państwa, jak i budżetu gmin, gdyż są instytucjami polityki społecznej państwa. Przyznają wsparcie na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, przy czym pomoc ta może być świadczona tylko w granicach posiadanych środków finansowych. Zadania realizowane przez Ośrodki Pomocy Społecznej dzielą się na zadania o charakterze obligatoryjnym - tj. takie, które bezwzględnie muszą być wykonane oraz zadania o charakterze fakultatywnym czyli takie, które mogą być zrealizowane dopiero po zaspokojeniu podstawowych potrzeb podopiecznych. Zdaniem Kolegium, ustawodawca nie nakłada na organy I instancji obowiązku udzielenia pomocy w przypadku form fakultatywnych, do których zalicza się przyznawanie zasiłków okresowych, zaś szczupłość środków bezsprzecznie skłania Ośrodki Pomocy Społecznej do udzielania pomocy osobom najbardziej potrzebującym. Zasiłek okresowy jest fakultatywną formą pomocy społecznej, co oznacza, że jego przyznanie bądź odmowa, następuje w ramach uznania administracyjnego i odbywa się dopiero po zrealizowaniu zadań pomocy społecznej o charakterze obligatoryjnym (obowiązkowym). Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak dowolności. W postępowaniu administracyjnym zakres swobody organu ograniczają art. 7 k.p.a. i regulacja zawarta w art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego można natomiast stwierdzić, że organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Zdaniem organu odwoławczego, odwołująca spełnia ustawowe przesłanki do przyznania zasiłku okresowego, jednakże odmowa przyznania świadczenia jest spowodowana znacznym niedoborem środków finansowych - uniemożliwiającym zaspokojenie potrzeb oczekiwanych przez stronę. W piśmie przesłanym do organu odwoławczego w dniu 5.kwietnia 2004r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Ł. – P. poinformował, iż na realizację zadań zleconych plan miesięczny wynosi 370.886,00,-zł., kwartalny - 1.112.658,00,-zł. W okresie I – III.2004r. realizowana była pomoc dla 986 osób na łączną kwotę 1.226.238,-zł. Plan w zakresie zadań zleconych nie zaspokaja potrzeb w zakresie realizacji zadań obowiązkowych i w związku z powyższym nie ma możliwości przyznawania pomocy fakultatywnej tj. zasiłków okresowych. Ponieważ zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dysponuje żadnymi dodatkowymi zasobami finansowymi, jak również nie ma możliwości prawnych przyznania pomocy w przypadku decyzji uznaniowych, wyrażając zrozumienie dla trudnej sytuacji materialno-bytowej odwołującej, brak było podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. M., podnosząc, iż art. 68 i 71 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zobowiązują państwo i władze publiczne do pomocy rodzinom, zwłaszcza niepełnym. "Tłumaczenie się MOPS-u brakiem środków finansowych", stanowi realne zagrożenie dla zdrowia i życia uczących się dzieci. Ponownie szczegółowo przedstawiła trudną sytuację materialną, w jakiej żyje wraz z dziećmi, wskazując, iż z powodu zaległości w opłatach za energię elektryczną dzieci zmuszone są odrabiać lekcje przy świeczce, nie stać jej także na zakup opału i niezbędnych leków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło alternatywnie o umorzenie postępowania sądowego, z uwagi na wygaśnięcie zaskarżonej decyzji, spowodowane zmianą stanu prawnego lub też o oddalenie skargi. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5.października 2004r. przyznano skarżącej prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata. Na rozprawie w dniu 10.marca 2005r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie art. 7,77 i 80 k.p.a., z uwagi na dowolne ustalenia, dotyczące możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – P.. Oponował również przeciwko umorzeniu postępowania sądowego, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.marca 2005r., w sprawie o sygn. akt P 15/04. Skarżąca podniosła nadto, iż w okresie, gdy omówiono jej zasiłku okresowego nie otrzymała żadnych świadczeń z pomocy społecznej, poza sfinansowaniem do obiadów w szkole dla najmłodszej córki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie rozważyć należało zasadność merytorycznego rozpoznawania niniejszej sprawy, w świetle regulacji prawnej zawartej w art. 149 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią ust. 1 tegoż przepisu, z dniem wejścia w życie ustawy (co do zasady z dniem 1.maja 2004r.) wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998r. ze zm.) za wyjątkiem decyzji, enumeratywnie wymienionych w ust. 2 i 3 art. 149. Decyzje w przedmiocie zasiłków okresowych nie należą do żadnej ze wspomnianych kategorii. Tym niemniej Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.marca 2005r., w sprawie o sygn. akt P 15/04 (dotychczas niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Rzeczpospolita Nr 57(7046) z dnia 9.marca 2005r.), reprezentuje pogląd, iż postępowanie sądowe, zmierzające do zbadania legalności aktów administracyjnych, wydanych pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej, nie może zostać umorzone, nawet jeżeli decyzje wspomniane wygasły. Ocenie podlega bowiem zgodność z prawem, poddanej kontroli sądowej decyzji administracyjnej, ta zaś dokonywana jest w oparciu o stan prawny, obowiązujący w dacie jej wydania. Przechodząc zaś na grunt rozważań, dotyczących zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podnieść należy, iż uzasadniony jest zarzut skarżącej o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1070 ze zm.). Organy przyjęły bowiem, iż M. M. spełnia konieczne przesłanki, określone w art. 31 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. nr 64 z 1998r.,poz. 414 ze zm.), do przyznania jej żądanego zasiłku okresowego. Odmowa przyznania świadczenia, wynikała zaś z faktu, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Ł. – P., nie posiada środków pozwalających na jego przyznanie. Okoliczność wspomniana, co słusznie podnosi pełnomocnik skarżącej, nie została wszakże wykazana w sposób, wymagany przez cytowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – P. z dnia 5.kwietnia 2004r., zawierające dane o " miesięcznym i kwartalnym planie" środków na realizację zadań własnych i zleconych, realizowanych przez Ośrodek, nie stanowi bowiem dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Jest jedynie informacją, nie popartą choćby sprawozdaniem kwartalnym, sporządzonym w przepisanej formie, a dotyczącym okresu, objętego postępowaniem. Informacji tej nie sposób zatem zweryfikować. Rzeczą oczywistą i notoryjnie znaną jest, mizeria finansowa, trapiąca ośrodki pomocy społecznej w całym kraju. Organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób. (podobnie Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.kwietnia 2002r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 43332/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 77665). Faktem jest, iż przyznanie zasiłku okresowego, pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to wszakże dowolności w jego przyznawaniu. Uzasadnienie decyzji odmownej, brakiem środków finansowych, pozostających do dyspozycji organu pomocowego, wymagało szczegółowego uzasadnienia, popartego stosownymi dowodami. W badanej sprawie organ, uznając wspomnianą okoliczność za udowodnioną, oparł się li tylko na wspomnianym piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – P. z dnia 5.kwietnia 2004r., które jak wskazano, nie jest dowodem w sprawie. W rezultacie zaskarżona decyzja, zapadła z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym, przez co poczynione przez organy ustalenia faktyczne, uznać należy za dowolne (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4.lipca 2001r., w sprawie o sygn. akt I SA 1768/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 54171). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 250 p.s.a w zw. z § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono natomiast w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego z urzędu, wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty nieopłaconej pomocy prawnej, nie zostały przez mocodawcę pokryte nawet w części.