II SA/Łd 530/05

Dnia 10 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie doprowadzenia lokali do poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę. - II SA/Łd 530/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł .nakazał J. i P. S. doprowadzenie do stanu poprzedniego lokali mieszkalnych samowolnie przebudowanych na lokale użytkowe: salonu prasowego, kwiaciarni, salonu mebli kuchennych i sklepu z wózkami dziecięcymi (obecnie cukierni wzdłuż ul. A), usytuowanych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazano J. i P. S. przedłożenie w terminie do 30 czerwca 2004r. trzech egzemplarzy dokumentów dotyczących w/w lokali użytkowych, co miało dać podstawę do doprowadzenia lokali do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta zobowiązywała adresatów do złożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym, stwierdzającym prawidłowość wykonanych robót budowlanych i ich wpływu na stan bezpieczeństwa konstrukcji budynku, oświadczeń osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane potwierdzające prawidłowość wykonanych robót w zakresie instalacji wod – kan, instalacji grzewczej, instalacji elektrycznej wraz z załączeniem protokołów sprawdzenia skuteczności zabezpieczeń przeciwporażeniowych i oporności izolacji przewodów, opinii o prawidłowości rozwiązań funkcjonalnych, protokołu stwierdzającego prawidłowość funkcjonowania przewodów kominowych sporządzonego przez uprawnioną osobę, umów z gestorami sieci, projektu budowlanego ewentualnych zmian i przeróbek doprowadzających do zgodności z obowiązującym prawem wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Decyzja ta jest ostateczna, została wydana w toku postępowania wszczętego w związku z doniesieniem A. S., współwłaścicielki nieruchomości o wykonanych w budynku pracach. W dniu 28 czerwca 2004r. i w dniu 29 lipca 2004r. zobowiązani złożyli część dokumentów. Pismem z dnia 27 sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wezwał zobowiązanych do poprawy i uzupełnienia przesłanych dokumentów. Zobowiązani nie dokonali powyższej czynności i w związku z tym upomnieniem z dnia 21 września 2004r. wezwano J. i P. S. do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] W dniu 29 września 2004r. P. S. odebrał trzy egzemplarze dokumentów w celu dokonania niezwłocznej poprawy i uzupełnienia, w tym akceptację bhp, ppoż, inspekcji pracy. Zobowiązani nie przedłożyli poprawionych dokumentów pomimo kolejnego ponaglenia pisemnego z dnia 23 grudnia 2004r. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] P. S. zarzucił organowi niepodlegającą kontroli całkowitą uznaniowość w zakresie stawianych wymagań, jakie i dlaczego mają być składane załączniki, kto je ma wykonywać, jakie powinien mieć uprawnienia; pomijanie podstawy prawnej przy wydawanych postanowieniach, a w przypadku jej podawania błędne jej stosowanie lub rozumienie, a także częste stosowanie przepisów w sposób rozszerzający, co nie znajduje uzasadnienia w orzecznictwie; całkowity brak uzasadnienia w zakresie wydawanych postanowień i zaleceń - zmuszanie petentów do wielokrotnego powielania opracowań, które nie oddają rzeczywistego stanu inwentaryzacji z chwili jej wykonania oraz niechęć do wydawania decyzji pozytywnych i działanie ograniczające obywateli, co prowadzi do niczym nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności na drodze administracyjnej. W uzasadnieniu odwołania P. S. wskazał, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego lokali, które według organu uległy samowolnej przebudowie na lokale użytkowe. Odwołujący się wskazał, że powyższe stwierdzenie jest nieprawdziwe i odbiega zasadniczo od faktów, które przedstawił podczas postępowania wyjaśniającego. Na podstawie informacji otrzymanych od poprzedników prawnych, potwierdzonych przez współwłaścicielkę A. S., odwołujący się wskazał, iż na parterze budynku mieściły się przed II wojną światową lokale użytkowe, które zajmowane były na lecznicę dla zwierząt. Bez zgody właścicieli, w latach 60 doszło do częściowej zmiany charakteru użytkowania lokali użytkowych przez administrację, przy czym zrobiono to bez żadnych dokumentów - dokonano samowoli pozostawiając tylko pięć lokali użytkowych. Z uwagi na konieczność podyktowaną względami ekonomicznymi P. S. zlecił swojej administracji przywrócenie dawnego charakteru parteru i nakazał przeznaczenie ich na lokale użytkowe. Dokonał przy tym zabudowy wnęki bramowej, która nie była wykorzystywana dla celów komunikacyjnych z uwagi na jej bliskie usytuowanie od skrzyżowania (zagrożenie dla poruszających się po ul. Klonowej pojazdów), a także z uwagi na jej bardzo wąski i niski prześwit (szerokość prześwitu wynosi 270 cm, a wysokość 240 cm). Nieruchomość posiada trzy niezależne drogi komunikacji od ul. A od ul. S. P. S. wskazał, że starając się sprostać zleceniom organu zlecił wykonanie inwentaryzacji lokali, wykonał także ekspertyzę kominiarską oraz pomiary energetyczne i przedłożył dokumenty w Inspektoracie. Jednakże za każdym razem lista stawianych wymagań stawała się dłuższa. Doszło do tego, iż zarządzono przedstawienia umowy z ZWiK oraz umowy z Zakładem Energetycznym dla każdego lokalu użytkowego. Poinformował, że umowa ze ZWiK dotyczy całości nieruchomości, a umowy z Zakładem Energetycznym czy też z gazownią zawiera każdorazowo najemca lokalu. Nadto nakazano, aby odebrał dokumenty w celu poprawienia i uzupełnienia. Okazało się, że Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie podoba się, że wykonana inwentaryzacja zawiera rzeczywisty stan budynku (opracowanie inwentaryzacyjne wykonane z natury zawiera zabudowę wnęki bramowej). Odwołujący się zastrzegł, że nie zamierza dokonać poprawek dokumentów, gdyż stan inwentaryzacyjny oddaje pełna dokumentacja stanu zagospodarowania budynku. Przy decyzji odmawiającej zalegalizowania zabudowy prześwitu bramy nie może być pomijane wykonanie inwentaryzacji wszystkich lokali użytkowych i nie może to być formą nacisku na to, aby zrezygnowano z możliwości legalizacji zabudowy prześwitu bramy. P. S. podał, że zabudowa prześwitu bramy dokonana została bez wcześniejszego zezwolenia, jednakże w obecnej chwili spełnienie wszystkich wymogów przewidzianych prawem winno prowadzić do legalizacji zabudowy prześwitu bramy. W innym przypadku doszłoby do całkowitej uznaniowości administracji, która prowadziłby do ograniczenia w sposób bezwzględny prawa własności. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (w brzmieniu przed 31 maja 2004 r.), po rozpatrzeniu odwołania P. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na lokale użytkowe nastąpiła przed dniem 31 maja 2004 r. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast zmiana sposobu użytkowania dokonana bez takiego zezwolenia podlegała w czasie wykonywania robót regulacji określonej w art. 71 ust. 3 wskazującej na zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. J. i P.S.prowadząc roboty budowlane polegające na samowolnej zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na lokale użytkowe naruszyli przepis art. 71 ust. 1, a zatem zasadnym stało się prowadzenie postępowania przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne prowadzone przez organu I instancji i wydana w jego konsekwencji zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z trybem przewidzianym w art. 51 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie znowelizowanej ustawy (tj. przed 31 maja 2004 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego organ I instancji zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 4. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mogły one stanowić podstawy uchylenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, albowiem jak wskazano wyżej, w sytuacji niewykonania obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, na organie prowadzącym postępowanie ciąży ustawowy obowiązek wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. S. zarzucił rażące naruszenie prawa przez organy administracji w zakresie postępowania administracyjnego, to jest art. 6 k.p.a. przez błędne zastosowanie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. przez stosowanie całkowitej uznaniowości w zakresie stawianych wymagań, jakie opracowania i przez kogo mogą być wykonywane, częste stosowanie i rozumienie przepisów w sposób rozszerzający, zmuszanie petentów do wielokrotnego powielania opracowań, jak również niechęć do wydawania decyzji pozytywnych. Wskazując na powyższe zarzuty P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że w istocie do zmiany sposobu użytkowania budynku nie doszło - charakter pierwotny lokali usługowych pozostał mimo czasowego ich wykorzystania jako lokale mieszkalne. P. S. podał, że w dniu 10 stycznia 2003 r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. orzeczenie techniczne wykonane przez inżyniera Z. Ś., rzeczoznawcę posiadającego uprawnienia budowlane i wpisanego na listę rzeczoznawców. Jednakże organ nadzoru budowlanego zażądał dokonania opracowania przez innego rzeczoznawcę. W rozmowie telefonicznej skarżący dowiedział się, iż przeciwko inż. Ś. toczy się postępowanie wyjaśniające w innej sprawie i z tego względu jego opracowane orzeczenie nie zostanie przyjęte. Zdaniem skarżącego, wyżej wskazana okoliczność była przejawem bezprecedensowego łamania prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w stosunku do rzeczoznawcy, ale posiada także wymiar ekonomiczny w stosunku do skarżącego, gdyż zmusza do wykonania następnego orzeczenia. P. S. dokonał więc ponownego wyboru rzeczoznawcy, któremu zlecił wykonanie orzeczenia technicznego, przy czym rozszerzono zakres zleconego opracowania, aby objęło całkowitą inwentaryzację budynku. Jednocześnie wystąpił też z wnioskiem o objęcie jednym postępowaniem zabudowę bramy wjazdowej. Skarżący jest przekonany o tym, iż złożona w dniu 1 lipca 2004 r. ocena stanu technicznego wykonanych robót oraz załączniki spełniają wymogi stawiane przez organ nadzoru budowlanego. Jednakże organ I instancji odmówił wydania decyzji wskazując, iż opracowanie inwentaryzacyjne nie spełniło oczekiwań. Skarżący zarzucił, że postępowanie "najeżone" jest wszelkiego rodzaju niejasnościami. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Rozpatrując skargę w ramach trak zakreślonej kognicji sadu administracyjnego sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie trzeba zaznaczyć, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest spór dotyczący przywrócenia stanu poprzedniego lokali użytkowych w posesji przy ul. A, poza rozważaniami sądu pozostaje spór obejmujący część posesji przy ul. Klonowej, w szczególności bramy wjazdowej. Odnosząc się do najdalej sięgającego zarzutu "nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności" skarżącego należy wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, nieograniczonym w niczym w swojej treści. W systemie polskiego prawa najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 kodeksu cywilnego. Stosownie do tego unormowania wyznacznikami prawa własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest jego społecznoprawne przeznaczenie. Większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego. Na konieczne ograniczenia prawa własności wskazuje również Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach, stwierdzając, iż pojmowanie prawa własności jako absolutnego prawa do rzeczy mogłoby prowadzić w wielu przypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet obrócić się przeciwko samym właścicielom (por. orzeczenie TK z dnia 11 kwietnia 1993r. P 6/92, OTK z 1993r. cz.I str.89 i nast., orzeczenie z dnia 25 maja 1999r. SK 9/98, OTK ZU z 1999r. nr 4 poz.78). Również przepisy prawa budowlanego zawierają unormowania ograniczające dowolne korzystanie z prawa własności w imię wskazanych wyżej celów. Użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem jest traktowane przez prawo budowlane jako obowiązek właściciela lub zarządcy. Prawo budowlane określa, w jakich sytuacjach zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga pozwolenia bądź zgłoszenia właściwemu organowi. Jest to m.in. przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (art. 71ust.2 prawa budowlanego). Nie ulega wątpliwości, że do takiej zmiany doszło w sprawie niniejszej – dokonano przeróbek mieszkań na lokale użytkowe. Nastąpiło to bez stosownego pozwolenia, o którym stanowi art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Skarżący nie legitymuje się decyzją zezwalającą na dokonanie przeróbek. Nieporozumieniem jest przy tym powoływanie się przez skarżącego na okoliczność – nieudokumentowaną, a znaną zresztą tylko ze słyszenia – iż w okresie przedwojennym sporne pomieszczenia również miały charakter użytkowy. Ustawodawca, odwołując się do uprzedniego przeznaczenia obiektu miał na myśli przeznaczenie, sposób użytkowania pomieszczeń sprzed zmiany, stanowiącej przedmiot kontroli organu nadzoru budowlanego. Odwoływanie się zatem do sposobu użytkowania lokali sprzed kilkudziesięciu lat nie ma żadnego uzasadnienia. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia przepisu art. 71 prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie. Należy podnieść, iż organy trafnie stosowały ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004r., a to z uwagi na datę wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast zmiana sposobu użytkowania dokonana bez takiego zezwolenia podlegała w czasie wykonywania robót regulacji określonej w art. 71 ust. 3 wskazującej na zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. J.i P. S. prowadząc roboty budowlane polegające na samowolnej zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na lokale użytkowe naruszyli przepis art. 71 ust. l, a zatem zasadnym stało się prowadzenie postępowania przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy. Z załączonych akt administracyjnych nie wynika również, aby skarżący kwestionował zakres nałożonych na niego decyzją z dnia 16.03.2004r. obowiązków., decyzja z dnia 16.-03.2004r. stała się ostateczna. W ocenie sądu kwestionowanie zakresu obowiązków dopiero na obecnym etapie postępowania należy uznać za spóźnione i chybione. Nie mogą one obecnie podlegać szczegółowej kontroli sądu. Zakres tych obowiązków i ich realizacja jest zatem podstawą do oceny zasadności zaskarżonej decyzji, zobowiązującej skarżącego do przywrócenia lokali do stanu poprzedniego. Skarżący, pomimo kilkukrotnego wzywania do ich wykonania, wszystkich obowiązków nie wypełnił. M.in. nie przedłożył inwentaryzacji budowlanej, umów z gestorami sieci, opinii o prawidłowości rozwiązań szczegółowych. Ponadto z pisma złożonego w PINB w Lodzi w dniu 29.09.2004r. jednoznacznie wynika, iż skarżący odebrał dokumentację w celu jej uzupełnienia ( nota bene kilka miesięcy po upływie zakreślonego terminu) o opinie bhp, ppoż., inspekcji pracy. W powyższym stanie faktycznym wydanie decyzji w trybie art.51 ust.3 pkt. 2 prawa budowlanego było obowiązkiem organów nadzoru budowlanego. Z uwagi na powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy o p.s.a.