II SA/Łd 531/03

Dnia 16 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. H. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania oddala skargę. - Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] Nr [..] utrzymał w mocy decyzję Starosty [..] z dnia [..], Nr [..] Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją ostateczną z dnia [..]., Nr [..] udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu magazynowego na sklep spożywczy. Postępowanie w tym przedmiocie zostało wznowione postanowieniem z dnia [..] na żądanie B. H. na podstawie regulacji art.145 § 1 pkt.4 k.p.a Jako współwłaścicielka pawilonu nie brała ona udziału w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Jak podał S. B. w rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy przy zmianie sposobu wykorzystania części pawilonu posiadanej przez D. H. i A. H., zachodziła konieczność zyskania decyzji na zmianę sposobu użytkowania czy też nie. Zgodnie z regulacją art.71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ()Dz. U. z 2000 r. Nr106, poz.1126 ze zm.), na zmianę sposobu użytkowania wymagane jest pozwolenie właściwego organu, a poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane, w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z regulacji tej wynika, że organ musi doko0naćszczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu lub jego części będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania. Zdanie organu I Instancji, urządzenie w obiekcie budowlanym wybudowanym jako pawilon handlowy, sklepu spożywczego w miejscu magazynu, stanowi zmianę sposobu użytkowania części obiektu, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia. Jest bowiem oczywiste, że powstanie znaczące zwiększenie wymagań w sferze warunków higieniczno-sanitarnych dotyczących części obiektu nie pozostaje objęta dla otoczenia. W przypadku sprzedaży artykułów spożywczych wymagania higieniczno-sanitarne są najbardziej restrykcyjne. Reasumując powyższe organ stwierdził, że zamierzone przez D. H. i A. H. wykorzystanie magazynu na sklep spożywczy w istniejącym pawilonie handlowym "A", bezsprzecznie wymagało uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Potwierdza to opinia sanitarna Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w B., załączona do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Zgodnie z wymaganiami § 8 ust.1 ROZPORZĄDZENIA Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich część (Dz. U. z 1995 r. Nr10 poz.47), wnioskodawcy przedłożyli wraz z wnioskiem: opis i rysunki niezbędne dookreślenia charakterystyki obiektu i adoptowanej części wraz z opinią sanitarną oraz dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z uzyskanych informacji, cały obiekt wzniesiony przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Handlu Wewnętrznego w P. i przeznaczony z0ostał na cele handlowe. W obecnym momencie budynek należy do wielu podmiotów prowadzących tam działalność handlową na własny rachunek. Według przepisów kodeksu cywilnego, własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom(współwłasność-art.195 k.c.) Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W ocenie organu spór między współwłaścicielami, dotyczący ustalenia, czy działania inwestora wykraczają poza uprawnienia do rozporządzania jego udziałem we współwłasności (art. 198 k.c.), należy do własności sądu powszechnego. W rozpatrywanej sprawie zaistniał spór między współwłaścicielami nieruchomości dotyczący ustalenia, czy działania D. H. i A. H. wykraczają poza uprawnienia do rozporządzania ich udziałem we współwłasności (art.198 k.c.) i należą do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną (art.199 k.c.). W sprawie niniejszej organ przyjął, iż każdy ze współwłaścicieli posiada uzgodnione z pozostałymi współwłaścicielami prawo swobodnego korzystania z przydzielonej mu części budynku w celu prowadzenia działalności handlowej, a tym samym ponowna zgoda nie jest warunkiem koniecznym dla zmiany rodzaju prowadzonej działalności i handlowej i adaptacji pomieszczeń na te potrzeby. W przedmiotowej sytuacji, nie jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu jeśli nie powoduje zmiany w zakresie korzystania z powierzchni przeznaczonej do wspólnego użytku. Analizy załączonej do akt sprawy "Inwentaryzacji Powierzchni Użytkowej Domu Handlowego "A" w B." stanowiącej załącznik do umowy kupna-sprzedaży oraz rysunków zawartych w projekcie zmiany sposobu użytkowania wynika niezbicie, że powierzchnia wydzielona na sklep przez D. H. i A. H. zawiera się w całości w części II/I o pow.58 m2, która to powierzchnia jest przeznaczona do indywidualnego użytku i została zakupiona przez nich aktem notarialnym Rep. A Nr [..]. Powierzchnie przeznaczone do użytku wspólnego są zlokalizowane w segmencie III i są to: węzeł cieplny, ubikacje, schowki oraz wystawy. Zorganizowanie sklepu w części przeznaczonej do wyłącznego użytku nabywców nie naruszyło więc możliwości korzystania z części wspólnych obiektów. Ustawienie ścianek o lekkiej konstrukcji z płyt gipsowo – kartonowych nie jest potrzebne pozwolenie na budowę, a decyzja na zmianę sposobu użytkowania sankcjonuje jedynie zmianę warunków higieniczno – sanitarnych w części obiektu. Jednakże należy przyznać, że o decyzji podjętej w wyniku postępowania administracyjnego, winni być zawiadomieni współwłaściciele budynku, w sposób przyjęty w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji tego nie dopełnił, popełniając błąd proceduralny, ponieważ decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania z dnia [..] została doręczona tylko A. H.. Odwołanie od decyzji z dnia [..] złożyła B. H. wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] W uzasadnieniu wywodziła, iż wznowienie postępowania może dotyczyć wyłącznie sprawy identycznej podmiotowo i przedmiotowo, a z dokumentów wynika, iż odwołująca się nie była stroną w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [..] Wojewoda [..], po rozpatrzeniu odwołania B. H., mocą decyzji z dnia [..] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach zajętego stanowiska organ podał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być uwzględniony. Jeżeli od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, to powinno ono być załatwione w trybie przepisu kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach. Tryb odwoławczy ma w przepisach tego kodeksu pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m. in. stwierdzenie nieważności decyzji. W rozpatrywanej sprawie chodzi o spór między współwłaścicielami nieruchomości, dotyczący ustalenia czy w danej decyzji z dnia [..] działania D. H. i A. H. wykroczyły poza uprawnienia do rozporządzenia ich udziałem we współwłasności (art. 198 kc) i należą do kategorii rozporządzenia rzeczą wspólną (art. 199 kc). W sprawie tej należy przyjąć, iż każdy ze współwłaścicieli posiada uzgodnione z pozostałymi współwłaścicielami prawo swobodnego korzystania z przydzielonej mu części budynku w celu prowadzenia działalności handlowej . Z analizy akt sprawy wynika, że powierzchnia wydzielona na sklep D. H. i A. H. ma 58 m 2 i jest przeznaczona do ich indywidualnego użytku. Jednakże o decyzji podjętej w toku postępowania administracyjnego, winni być zawiadomieni współwłaściciele budynku, w sposób przyjęty w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, czego organ I instancji nie zrobił. Decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania z dnia [..] została odebrana przez A. H. w dniu [...] Zgodnie z art. 146 § 1 kpa termin te ma charakter nieprzywracalny i nie jest zależny od woli stron czy organu administracji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. H. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [..] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [..] oraz o stwierdzenie naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 1 kpa przy wydawaniu decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B.. W uzasadnieniu skarżąca podała, iż organ wszczął postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co może nastąpić jedynie na wniosek strony, przy czym ona nie składała takiego wniosku, zatem zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. W piśmie, na podstawie którego wznowiono postępowanie zawierało jedynie wniosek o uchylenie decyzji z dnia [..] W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podał, iż nie dają one podstaw do zmiany zajętego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z regulacją art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi te zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)Sądy administracyjne sprawują zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienie skargi Sąd skargę oddala. Podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art.145 i 146 kpa. Zgodnie z unormowaniem art.145 §1 pkt.4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast przepis art.146 § 1 kpa określa, iż uchylenie decyzji z powodu określonego w art.146 §1 pkt4 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nastąpiło pięć lat. Nie Lucyle się również decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (art.146 § 2 kpa). Organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia postępowania podane w treści art.145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art.146 kpa. Artykuł ten zawiera bowiem dwie negatywne przesłanki ograniczające dopuszczalność decyzji w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza wznowienia postępowania, ale jedynie możliwości organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. W stanie faktycznym sprawy, Starosta [..] decyzją z dnia [..] stwierdził, iż decyzja z dnia [..] została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od daty jej doręczenia stronie. Organ w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił stan faktyczny sprawy i motywy zajętego stanowiska, czyli w sposób kompletny wyjaśnił na czym miało polegać naruszenie prawa przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Organ wyraził przekonanie, iż m.in. B. H. , jako współwłaścicielka nieruchomości, powinna być uznana za stronę postępowania wszczętego wnioskiem D. H. i A. H. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania magazynu na sklep spożywczy w budynku handlowym "A" w B.. Jednakże decyzja kończąca to postępowanie została wydana w dniu [..], a odebrana została przez wnioskodawcę w dniu 11 marca 1997r. co oznacza, że bezsprzecznie upłynął już termin 5 lat, w ciągu którego organ mógłby uchylić decyzję. Na tym etapie rozważań wskazać należy na oczywistą omyłkę organów obu instancji polegającą na tym, iż w uzasadnieniach tych decyzji jako datę odebrania decyzji wskazano dzień11 marca 1987 r. Faktyczną data odebrania tej decyzji jest dzień 11 marca 1997 r., co bezsprzecznie wynika z adnotacji znajdującej się na samej decyzji. Ponadto, gdyby przyjąć za wiarygodną datę podana przez organy orzekające, doszłoby do sytuacji absurdalnej, bowiem oznaczałoby to, że decyzja została odebrana przez stronę prawie 9 lat przed jej wydaniem (27 listopada 1996r.). Jest to oczywista omyłka i jako takie naruszenie nie stanowi podstawy do uchylenia kontestowanych w skardze decyzji. Reasumując, Sąd w rozpoznawanej sprawie, stanął na stanowisku, iż treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy niezależny od okoliczności które go spowodowały. Faktu doręczenia decyzji ewentualne jej wznowienia nie można domniemywać. Na etapie badania podstaw wznowienia postępowania nie jest dopuszczalne orzeczenie na podstawie art. 146 § 1 kpa, gdyż orzeczenie takie może być wydane dopiero wtedy gdy wznowiono postępowanie. Przedstawiony pogląd znajduje swoje oparcie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002r., I SA 1526/00, Lex Nr 82800; wyrok NSA z dnia 11 maja 2001r., IV SA 505/99, Lex Nr 53446; wyrok NSA z dnia 12 października 2000r., SA/Bk 603/00, nie publ.; wyrok NSA z dnia 17 września 1999r., I SA 1956/98, Lex Nr 48560; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999.;IV SA 1018/97, Lex Nr 47227; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1999r.; IV SA 598/99, Lex Nr 48672; wyrok SN z dnia 4 listopada 1998 r.; III RN 80/98, OSNP 1999/17/537; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1998 r.; II SA 286/98, Lex Nr 41829; wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r.; II SA 1579/97, Lex Nr 41825). Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 25 listopada 1998 r. (IV SA 540/88, ONSA 1988/2/90), jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości co oznaczało, iż z naruszeniem art. 7 kpa nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu, organ nie może zastosować unormowania art.146 § 2 kpa. A contrario odnosząc cytowane orzeczenie do stanu faktycznego sprawy podać należy, iż okoliczność braku udziału B. H. nie stanowi podstawy do uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [..] gdy zachodzą okoliczności określone w treści przepisu art. 146 § 1 kpa. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnić należy, iż zasadnie pismo skarżącej z dnia 27 czerwca 1997 r. organ przyjął za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W skardze B. H. wyraziła swój sprzeciw wobec wznowienia postępowania. W pismach załączonych do akt administracyjnych, których autorką była skarżąca znajdują się inne stwierdzenia. Dla przykładu w odwołaniu od decyzji z dnia [..], Nr [..], podjętej w sprawie wyraźnie stwierdziła ona, iż "postępowanie o wznowienie postępowania zostało zainicjowane na mój wniosek (...) wola moją było uchylenie decyzji". Co więcej w odwołaniu od decyzji I instancji z dnia [..] w sposób bezsporny skarżąca nazwała swoje pismo z dnia 27 czerwca 1997 r. wnioskiem o wznowienie. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.