II SA/Łd 531/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie obowiązków nałożonych w związku z katastrofą budowlaną 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata J. C., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], lok. [...] kwotę 292,80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100 ) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu S. P. przez adwokata ustanowionego z urzędu. Decyzją nr [...], znak: [...], z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...], znak: [...], z dnia [...] wydaną na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), nakazującą współwłaścicielom M. J., E. L., A. P., D. P., G. P., M. P., R. P. oraz S. P. uporządkowanie terenu katastrofy i wykonanie zabezpieczeń i wzmocnień konstrukcji stropu budynku obory na działce o nr ewidencyjnym 94 zlokalizowanej w W. w terminie do 30 kwietnia 2010 r. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. P., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego obowiązkiem uporządkowania terenu katastrofy i wykonania zabezpieczeń i wzmocnień konstrukcji stropu budynku obory powinny, zgodnie z prawem budowlanym, obciążyć tylko zarządców nieruchomości położonej w W., czyli osoby, które zostały zameldowane pod tym adresem bezprawnie, a które z obiektu korzystały i nie usunęły śniegu i lodu zalegającego z dachu, a także Wójt Gminy T., który tych osób nie wymeldował pomimo braku zgody rodziców na zameldowanie. Zaskarżonej decyzji S. P. zarzucił ponadto, iż decyzje w przedmiotowej sprawie wydane zostały bez wszczęcia postępowania i powiadomienia stron. Według skarżącego w decyzjach organu I i II instancji nie wykazano, że katastrofa budowlana nastąpiła ze względu na zalegający na dachu śnieg i lód, który nie został uprzątnięty przez zarządcę nieruchomości korzystającego z budynków gospodarczych i inwentarskich. Skarżący nie otrzymał również protokołu kontroli nadzoru budowlanego ani decyzji z dnia [...] nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oparte o następujący stan faktyczny. W dniu [...] decyzją nr [...] organ I instancji powołał komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej na nieruchomości położonej w W. oraz przeprowadził czynności kontrolne stwierdzając, iż na wskazanej nieruchomości znajduje się budynek inwentarsko-składowy o wymiarach 18,0 na 12,0m i wysokości 6,5m. Z protokołu komisyjnego ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy wynika, że w wyniku zalegającego śniegu na budynku inwentarsko-składowym całkowitemu zniszczeniu uległ dach budynku pokryty eternitem, murowane ściany stodoły oraz więźba dachowa drewniana zawaliły się do środka budynku, natomiast nad murowaną oborą zawalił się dach. Deski i krokwie więźby dachowej zalegają na stropie żelbetowym obory dodatkowo go obciążając. W czasie katastrofy budynku uszkodzone zostało przyłącze energii elektrycznej. Stwierdzono zagrożenie obsunięcia się stropu nad oborą z uwagi na niestabilność ścian zewnętrznych (pęknięcia i rysy), stąd uznano za konieczne wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt hodowlanych wykonując podparcie stropu obory i utrzymując go do czasu usunięcia zwierząt hodowlanych. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję Nr [...], która w oparciu o przepis art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał współwłaścicielom nieruchomości uporządkowanie terenu katastrofy i wykonanie zabezpieczeń i wzmocnień konstrukcji stropu budynku obory na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w celu ustalenia okoliczności i przyczyn katastrofy budowlanej było przeprowadzone prawidłowo, a tym samym nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości i trafności zaskarżonej decyzji. Analizowane postępowanie dotyczyło bowiem katastrofy budowlanej, określonej przepisem art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustawa określa również na kogo mają być nałożone obowiązki w wydawanych w postępowaniu dotyczącym katastrof budowlanych rozstrzygnięciach. Zgodnie z art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego adresatem wydawanych w tego typu sprawach rozstrzygnięć są właściciele lub zarządcy obiektu. Organ stopnia powiatowego prawidłowo bowiem wskazał współwłaścicieli nieruchomości, jako osoby zobowiązane do wykonania obowiązków. Jeżeli zatem zdaniem skarżącego odpowiedzialność powinny ponosić inne osoby, może dochodzić zwrotu poniesionych nakładów w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Kwestie nielegalnego zameldowania, czy też kwestie odszkodowania za zniszczone mienie nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują obowiązku doręczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie powołania komisji w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia jak również protokołu z ustaleń takiej komisji. W związku z tym podniesione zarzuty nie mają wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Na tej podstawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i dlatego należało ją oddalić. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej, Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wziąc pod uwagę wyjątkowy charakter postępowania w związku z zaistnieniem katastrofy budowlanej. Pojęcie katastrofy budowlanej oraz tryb postępowania w wyniku jej wystąpienia określone są w rozdziale 7 Prawa Budowlanego. Zgodnie z art. 73 ust. 1. Prawa budowlanego katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Natomiast zgodnie z art. 76 ust. 1 w zw. z art. 74 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o katastrofie, po pierwsze powołuje komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, po drugie zawiadamia o katastrofie budowlanej właściwy organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z powołanych przepisów, ich zastosowanie będzie miało wyłącznie do zdarzenia, które spowodowane jest w sposób niezamierzony, nagły i nieprzewidziany. Innymi słowy, to od okoliczności faktycznych zależy, czy w określonej sytuacji mamy do czynienia z katastrofą budowlaną. Jeżeli tak, to postępownie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma charakter działania w stanie wyższej konieczności i przede wszystkim zmierza do wyjaśnienia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej oraz ma na celu likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, zdrowia i życia ludzkiego, a także możliwość wystąpienia ogromnych strat materialnych. Ten szczególny tryb postępowania, wynikający z okoliczności zaistnienia katastrofy budowlanej, ma pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym dotyczącymi obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.). Dlatego dopiero w dalszej kolejności po dokonaniu czynności, o których wyżej mowa, organ ustala krąg podmiotów obowiązanych do wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego, co w konsekwencji ma doprowadzić do usunięcia skutków katastrofy budowlanej (art. 78 ust. 1 i art. 79 Prawa budowlanego). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, zgłoszone w skardze przez S. P., zarzuty naruszenia prawa procesowego, polegające na wydaniu w przedmiotowej sprawie decyzji bez wszczęcia postępowania i powiadomienia stron za chybione. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie miała bowiem miejsce katastrofa budowlana. Wobec jej zgłoszenia organ I instancji niezwłocznie powołał komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej na nieruchomości położonej w W., a także powiadomił [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie przeprowadził czynności kontrolne stwierdzając, iż przyczyną katastrofy był zalegający śnieg na dachu budynku inwentarsko-składowego. Czynności kontrolne organ nadzoru przeprowadził przy udziale zgłaszającego katastrofę budowlaną G. P., będącego użytkownikiem dotkniętego katastrofą budynku oraz współwłaścicielem nieruchomości, na której ten budynek się znajduje (art. 76 ust. 3). Na podstawie powyższych ustaleń komijsji organ I instancji w oparciu o wypis z rejestru gruntów ustalił, że współwłaścicielami działki nr 94 położonej w W. są: M. J., E. L., A. P., D. P., G. P., M. P., R. P. oraz S. P., a następnie ww. osobom doręczył decyzję nakazującą uporządkowanie terenu katastrofy i wykonanie zabezpieczeń i wzmocnień konstrukcji stropu budynku obory. W ocenie Sądu postępowanie organu stopnia podstawowego było wszczęte i prowadzone z uwzgędnieniem szczególnego charakteru postępowania w sprawie katastrofy budowlanej oraz zgodnie z powołanymi przepisami Prawa budowlanego. Tak, jak wcześniej Sąd wyjaśnił, to faktyczna okoliczność zaistnienia katastrofy budowlanej determinuje działanie organu w oparciu wyjątkowy tryb postępowania określony przepisami rozdziału 7 Prawa budowlanego. Organ nie miał zatem obowiązku zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. Natomiast o postępowaniu skarżący dowiedział się z doręczonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z [...]. Niemniej jednak Sąd chciałby zwrócić uwagę na nieprawidłowe postępowanie organów nadzoru budowlanego w zakresie zarzutu ograniczenia S. P. dostępu do materiału dowodowego niniejszej sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu 25 lutego 2010 r. zwrócił się do organu I instancji o wydanie mu kopii decyzji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania komisji w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej oraz kopii protokołu kontroli. W odpowiedzi organ I instacji, powołując się na art. 73 K.p.a., poinformował skarżącego, że nie jest przewidziana po stronie organu możliwość sporządzania nieuwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy. Na działanie organu stopnia podstawowego skarżący wniósł skargę do organu II instancji, który w piśmie z dnia 23 marca 2010 r. podzielił stanowisko organu I instacji oraz wskazał, że wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy jest możliwe wtedy, gdy strona nie ma możliwości osobistego sporządzenia kopii, albo gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie powyższe okoliczności nie występują, więc brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Jednocześnie zwrócił uwagę organowi I instancji na naruszenie przepisu art. 74 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odmawiając stronie umożliwienia przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytlenionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu takiemu postępowaniu organów sprzeciwia się nie tylko art. 73 § 1, ale przede wszystkim jest ono niezgodne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego tj. art. 8, 9, 10 § 1, czy 11 K.p.a. Jeżeli organy uznały, że w niniejszej sprawie uzasadniona jest odmowa wydania kopii z akt sprawy, to winny wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie w trybie art. 74 § 2 K.p.a. Niezależnie od tego organy powinny także, w odpowiedzi na pisma skarżącego, wskazać gdzie i w jakim czasie może on zapoznać się z aktami sprawy oraz poinformować go o tym, czy jest możliwość wykonania kserokopii w siedzibie organu i za jaką opłatą. W przedmiotowej sprawie należy jednak mieć na względzie, czy odmowa wydania żądanych kserokopii miała albo mogła mieć wpływ na wynik postępowania. Dlatego koniecznym jest przede wszystkim ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez odmowę zapoznania się z materiałem dowodowym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (podobnie NSA w Uchwale z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 Lex 150133; NSA w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07 Lex 351055). Orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu w pełni podziela pogląd, iż podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych, polegających na odmowie wydania kopii dokumentów z akt sprawy, strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1320/08). Postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej jest nastawione przede wszystkim na niezwłoczne działanie organów nadzoru budowlanego. Zapoznanie się strony z aktami sprawy nie wpłynęłoby w żaden sposób na wynik postępowania. Strona bowiem nie kwestionowała zaistnienia samej katastrofy budowlanej oraz jej rozmiarów zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do sądu. Zdaniem Sądu za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia prawa materialnego. Przepis powołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji (tj. art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego) stanowi, iż po zakończeniu prac komisji właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Obowiązek, o którym mowa w przepisie może być skierowany zarówno do inwestora, właściciela obiektu, jak i do jego zarządcy. Decyzja wydana w powyższym trybie ma charakter zobowiązujący (podobnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt. II SA/Łd 865/2008 LexPolonica nr 2059320). Skoro ustawodawca umożliwił alternatywne wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego przez organ nadzoru obowiązku, to nie można czynić organowi zarzutu błędnego skierowania nakazu do wszystkich współwłaścicieli, zamiast do współwłaścicieli będących jednocześnie użytkownikami obiektu. Ponieważ budynek dotknięty katastrofą położony jest na nieruchomości stanowiącej współwłasność, organ nadzoru prawidłowo zatem ustalił krąg współwłaścicieli tej nieruchomości, a następnie zgodnie z przepisem art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego skierował do tych osób nakaz wykonania określonych w powołanym przepisie obowiązków. Relacje między współwłaścicielami obiektu nie mogą przesądzać o kierunku działań organu administracji. Wszelkie spory odnośnie zarządu nad wspólną nieruchomością powinny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego w oparciu o przepisy dotyczące współwłasności (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt. II OSK 1790/08). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. j.m.