II SA/Łd 531/11

Dnia 6 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 roku sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego w okresie listopad - grudzień 2010 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – adwokatowi M. W., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług. Decyzją z dnia [...]r. znak [...]Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) odmówił E. D. przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego w okresie od listopada do grudnia 2010 roku. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, iż zasiłki okresowe w części gwarantowanej finansowane są z budżetu państwa. W 2010 roku na zaspokojenie potrzeb wnioskodawców kwalifikujących się do otrzymania zasiłku okresowego niezbędna była kwota 20 637 198 zł, przy czym na dofinansowanie tego rodzaju pomocy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej pozyskał kwotę 17 930 932 zł, która już została wydatkowana. Organ podkreślił, iż dodatkowych środków nie otrzymał, co oznacza, iż w obecnej sytuacji przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia przekracza możliwości finansowe pomocy społecznej, stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji E. D. zwróciła uwagę na swoją ciężką sytuację materialną i brak środków na pokrycie bieżących wydatków na utrzymanie. Oświadczyła, iż jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Podkreślił, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Dalej, iż zasiłek okresowy, stosownie do treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Podzielając stanowisko wywiedzione przez organ I instancji Kolegium powtórzyło, iż odwołująca ma 59 lat i mieszka sama, jest bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, nie pracuje dorywczo, a jedynym jej dochodem jest dofinansowanie do czynszu w wysokości 177,50 zł – przyznane na okres od 1 listopada 2010r. do 30 kwietnia 2011r. Sytuacja materialna i życiowa strony jest bardzo trudna i zasadniczo strona spełnia warunki do korzystania z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, niemniej jednak MOPS nie dysponuje środkami finansowymi na ten cel. Organ wyjaśnił, iż przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym. Zasiłek okresowy w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest finansowany z dotacji budżetu państwa. Organ I instancji, ze względu na znaczny wzrost liczby świadczeniobiorców wykorzystał przyznaną na rok 2010 dotację budżetową i od miesiąca października do miesiąca grudnia 2010 roku odmawiał przyznania zasiłków okresowych. Kolegium zwróciło uwagę, iż strona nie została pozostawiona sama sobie, aby złagodzić skutki odmowy przyznania zasiłku okresowego, stronie przyznany został bowiem zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów utrzymania w wysokości po 100 zł na miesiące listopad i grudzień 2010r. Dodatkowo w grudniu 2010 roku strona otrzymała zasiłek celowy wysokości 100 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie zadłużenia na energię elektryczną. Reasumując organ odwoławczy wywiódł, iż wydanie decyzji przez organ I instancji innej treści byłoby niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przyznanie zasiłku okresowego decyzją, która nie ma pokrycia w środkach finansowych w żadnym wypadku nie pogłębiałoby zaufania obywateli do organów Państwa. Organ zgodził się, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że "zasiłek okresowy przysługuje", jednak dalsza część przepisu wskazuje na otwarty katalog przyczyn uzasadniających przyznanie świadczenia. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę wyboru rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego. W ocenie organu, za takim ujęciem, przemawia także brzmienie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Możliwości pomocy społecznej, w tym możliwości finansowe, muszą być brane pod uwagę przy ocenie dopuszczalności przyznania świadczeń pieniężnych. Wszystko to świadczy o uznaniowym, a nie związanym, charakterze decyzji w sprawie zasiłku okresowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. D. przytaczając argumentację odwołania wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku okresowego, tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przede wszystkim przepis art. 38 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, o czym stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W przywołanym przepisie art. 38 ustawy o pomocy społecznej, określone zostały zasady i sposób przyznawania wymienionego świadczenia. Jednocześnie ustawodawca jednoznacznie wskazał w nim, iż warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a nadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia. Okoliczności takie zostały przykładowo wymienione w omawianym przepisie i są to m.in. długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie. Analizując wniosek E. D. organ administracji publicznej prawidłowo ustalił, iż skarżąca spełnia przesłanki, o których mowa w cytowanym przepisie art. 38 cytowanej ustawy. Strona jest bowiem osobą bezrobotną – zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, ma 59 lat, mieszka sama i nie pracuje, a jedynym jej dochodem jest dofinansowanie od czynszu w wysokości 177,50 zł – przyznane na okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 30 kwietnia 2011r. Niemniej jednak, pomimo zaistnienia przesłanek przemawiających za przyznaniem pomocy w formie zasiłku okresowego, organ wydał negatywną dla strony decyzję argumentując, iż nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi. Organ przyjął bowiem, iż decyzja wydana w oparciu o przepis art. 38 cytowanej ustawy ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż ustawodawca pozostawił organowi swobodę wyboru sposobu zakończenia postępowania z wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. W ocenie organu wykładnia taka jest prawidłowa, w szczególności wobec brzmienia przepis art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy, ustanawiającego ogólne kryterium przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W ust. 4 art. 3 omawianej ustawy przewidziano bowiem, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem organu zapis taki umożliwia organowi rozstrzygającemu wniosek brać pod uwagę nie tylko rzeczywistą sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy, ale również wielkość środków finansowych jakimi dysponuje organ pomocowy. Co za tym w sytuacji, gdy takich środków finansowych organ nie posiada lub posiada ale z przeznaczeniem na innego rodzaju pulę świadczeń, może odmówić wnioskodawcy przyznania pomocy. W opinii organu, przedstawienie zestawienia wydatków na poszczególnego rodzaju świadczenia w ramach udzielanej pomocy społecznej, jest wystarczające, a wręcz warunkuje wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Z taką wykładnią przepisu art. 38 ustawy o pomocy społecznej nie sposób się zgodzić, w szczególności wobec ugruntowanego już przez orzecznictwo podziału świadczeń z pomocy społecznej na świadczenia obligatoryjne i fakultatywne. Różnica pomiędzy tymi świadczeniami jest istotna, gdyż w przypadku świadczeń obligatoryjnych ustalenie, przez organ, iż wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki sformułowane przez ustawodawcę obliguje do przyznania danego rodzaju świadczenia. W odniesieniu do tego rodzaju świadczeń organom nie została pozostawiona żadna swoboda w sposobie załatwienia sprawy. I takim świadczeniem obligatoryjnym jest właśnie zasiłek okresowy uregulowany w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Warto bowiem zwrócić uwagę na sformułowanie jakim posłużył się w nim ustawodawca wskazując, iż "zasiłek okresowy przysługuje (...)". Z treści przywołanego przepisu w żadnym razie nie wynika, aby zasada przyznania świadczenia miała, lub mogła mieć charakter uznaniowy. Czym innym jest oczywiście określenie wysokości świadczenia i okresu na jaki ma być ono przyznane. W tym bowiem zakresie ustawodawca przewidział uznaniowość rozstrzygnięcia, ale i tu, co do wysokości świadczenia określił granice ustawowe (art. 38 ust. 2, 3 i 4 ustawy). Uzasadnionemu okolicznościami sprawy uznaniu organu pozostawiono jedynie okres, na jaki świadczenie jest przyznawane (art. 38 ust. 5 ustawy). Gdy tymczasem, dla przykładu art. 39 ust. 1 w/w ustawy regulujący instytucję zasiłku celowego stanowi, iż "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy". W tym przypadku mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Taki sposób sformułowania art. 39 ust. 1 w/w ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż świadczenie to jest świadczeniem fakultatywnym. I wyłącznie w odniesieniu do nich znajduje zastosowanie klauzula opisana w przepisie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela te poglądy prezentowane w orzecznictwie, które stanowią, że co do zasady przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania (por. niepublikowany wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Lu 780/10 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt II SA/Gd; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, mając na uwadze argumentację organu w niniejszej sprawie zasadzającą się na prawidłowości posłużenia się klauzulą okrełśoną w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do świadczenia obligatoryjnego, iż nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania rozstrzygnięć indywidualnych. Świadczy o tym, już chociażby usytuowanie tej klauzuli w rozdziale omawianej ustawy "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". W sytuacji gdy zasady i sposób rozstrzygania wniosków o danego rodzaju pomoc doznały uszczegółowienia w dalszych przepisach ustawy. Przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej, opisujący ogólne zasady działania pomocy społecznej może być i jest stosowany posiłkowo w tych przypadkach, gdy ustawodawca przewiduje tzw. luz decyzyjny, np. przy zasiłku celowym, który może być kształtowany możliwościami finansowymi pomocy społecznej. W przypadku zasiłku okresowego, przepis ten mógłby znaleźć jedynie posiłkowe (pomocnicze) zastosowanie przy rozstrzyganiu o wysokości przyznanego świadczenia lub okresie jego pobierania, nie zaś w przypadku rozstrzygania o zasadzie. Oczywistym jest, że przepis art. 3 ust. 1 powołanej ustawy nie może być podstawą przyznania jakiegokolwiek świadczenia (również gdy organ właściwy środki finansowe posiada), tak więc a contrario przepis art. 3 ust. 4 nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia, w szczególności z uwagi na brak środków finansowych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011r., II SA/Łd 720/11, niepubl., dostępny na stronie: http://cbois.nsa.gov.pl). W następstwie powyższego stwierdzić należy, iż w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do odmowy przyznania skarżącej zasiłku okresowego z powołaniem się na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Działanie takie oprócz tego, że uchybia treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ust. 4 tejże ustawy, to jeszcze podważa zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tym samym przywołanie przez organ w przedmiotowej sprawie art. 8 k.p.a. w kontekście decyzji odmownej jest nie tylko nadużyciem treści i istoty tegoż przepisu, ale również naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa. Mając na uwadze argumentację organu warto zwrócić uwagę, iż w feralnym okresie organ przyznał skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego, a zatem dysponował środkami finansowymi. Oczywiście jest rzeczą godną zaakcentowania, że organ administracji dostrzegając trudną sytuację życiową skarżącej nie pozostawił jej bez jakiegokolwiek wsparcia, jednocześnie jednak nie sposób zrozumieć dlaczego w innej decyzji ten sam organ odmówił przyznania świadczenia powołując się na brak takich środków. Działanie organu jest jeszcze bardziej zadziwiające gdy uwzględni się, że organ – mimo deklarowanego w owym okresie braku środków – przyznał skarżącej świadczenie o charakterze fakultatywnym, a odmówił przyznania świadczenia obligatoryjnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić przedstawioną argumentację co do wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia a także procedować z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego zapisanych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na naruszenie art. 3 ust. 4 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej, jak i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §18 ust.1 pkt 1 lit.c, §2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.). ar