II SA/Łd 531/18

Dnia 6 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Świderska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej świadczeń rodzinnych - oddala skargę. A. P. Postanowieniem z dnia [...]r., nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 i art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] r., nr [...], w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej świadczeń rodzinnych na dziecko: J. K. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r., zakończonego ostateczną decyzją z [...] r., nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że 18 stycznia 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek A. K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] r., nr [...], odmawiającą stronie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko J. K. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Powyższa decyzja została skutecznie doręczona A. K. 7 grudnia 2017 r. Strona nie złożyła odwołania od ww. decyzji w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, co spowodowało, że decyzja stała się ostateczna. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że A.K. w swoim wniosku podniosła, iż ww. decyzja odmowna wydana została na podstawie nieprawidłowego ustalenia, że dochód rodziny przekraczał kryterium dochodowe przewidziane w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Strona w ww. wniosku poinformowała również, że od 21 września 2017 r. nie otrzymywała od pracodawcy wynagrodzenia i w konsekwencji była zmuszona do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia. Do wniosku A.K. dołączyła swoje oświadczenie z 17 stycznia 2018 r. o rozwiązaniu umowy o pracę z firmą A Sp. z o.o. oraz potwierdzenie nadania wyżej wymienionego oświadczenia w dniu 17 stycznia 2018 r. Następnie Kolegium, odwołując się do treści art. 145 § 1, art. 148 § 1, art. 149 i art. 150 § 1 k.p.a. wyjaśniło na czym polega wznowienie postępowania i stwierdziło, że rozpatrując wniosek strony w tym zakresie, organ I instancji, obligowany był w pierwszym rzędzie wyjaśnić i ustalić, czy odpowiada on warunkom formalnoprawnym, bowiem od tego uzależniony jest dalszy tok postępowania i rodzaj wydawanych aktów. W szczególności zaś organ zobowiązany był ustalić, czy wnioskodawczyni zachowała jednomiesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wnioskodawczyni, składając wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazała wyraźnie - jako podstawę swojego żądania - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W tej sytuacji zbadać należało, w jakiej dacie A. K. dowiedziała się o tym, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni dowiedziała się o nowych okolicznościach faktycznych i nowych dowodach 21 września 2017 r., gdy nie otrzymała od pracodawcy wynagrodzenia. Ponadto okoliczność rozwiązania stosunku pracy przez A. K. nastąpiła już po wydaniu ostatecznej decyzji przez Prezydenta Miasta P. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że zakreślony w art. 148 § 1 k.p.a. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął z dniem 21 października 2017 r. Złożenie przez A. K. przedmiotowego wniosku 18 stycznia 2018 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu, ma ten skutek, że postępowanie nie może być wznowione. Organ II instancji wyjaśnił, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. (z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie) a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skuteczność żądania wznowienia postępowania jest ściśle uzależniona od zachowania ww. terminu. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania jest zatem terminem zawitym, a jego przekroczenie skutkuje odmową wznowienia postępowania. Wszczęcie na wniosek postępowania w sprawie wznowienia mimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być zatem merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, lecz tylko i wyłącznie wskazane powyżej przeszkody formalne. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 10, 77, 80, 107, 138 § 1 pkt 1, art. 149 § 3 i art. 148 § 1 k.p.a. polegające w szczególności na braku wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych, braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, dokonaniu dowolnych ustaleń w sprawie, a w konsekwencji nieuprawnioną odmowę wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi A. K. podniosła, że składając wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie powołała się na nowe dowody i okoliczności faktyczne nieznane wcześniej organowi, w postaci okoliczności polegającej na utracie przez nią, począwszy od dnia 21 września 2017 r., źródła dochodu i rozwiązaniu umowy o pracę. Do rozwiązania umowy o pracę doszło na skutek złożonego przez skarżącą oświadczenia - w dniu 17 stycznia 2018 r. Skarżąca podkreśliła, że fakt opóźnienia w wypłacie wynagrodzenia nie stanowi od razu przesłanki do przyjęcia, że pracodawca zaprzestanie wypłacania wynagrodzenia w całości. Do czasu złożenia oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę z winy pracodawcy skarżąca liczyła na to, że pracodawca spełni swoje obowiązki i będzie miała możliwość kontynuowania zatrudnienia. Dopiero w dacie złożenia jej oświadczenia stan, polegający na zaprzestaniu wypłaty wynagrodzenia utrwalił się w takim znaczeniu, że skarżąca zaprzestała liczyć na jego dobrowolne otrzymanie. Dodatkowo fakt rozwiązania umowy o pracę nastąpił dopiero na skutek złożenia oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę, a więc nie mógł być jej znany w dniu 21 września 2017 r. Skarżąca stwierdziła, że zapadłe postanowienia są nieprawidłowe i krzywdzące. Przyjęcie założenia, że w pierwszym dniu opóźnienia w wypłacie wynagrodzenia skarżąca winna była przewidzieć, że pracodawca zaprzestał jego wypłacania i że dojdzie do rozwiązania umowy o pracę skarżąca uznała za nieuzasadnione. Na marginesie skarżąca wskazała, że zgodnie z ustaleniami organów termin do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął zanim wydana i doręczona została jej decyzja odmawiająca prawa, o zmianę której skarżąca wnosiła w trybie wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Podniosło również, że świadczenia rodzinne na syna J. zostało skarżącej przyznane, poczynając od lutego 2018r. w związku ze złożonym przez skarżąca nowym wnioskiem o jego przyznanie, motywowanym utratą dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, pomimo jego całkowicie błędnego uzasadnienia. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Sąd nie podziela jednak motywów, wyrażonych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania dokonywana jest w formie postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Jak wynika z treści powyższych przepisów, w dacie wydawania decyzji o nowych faktach lub dowodach nie może wiedzieć nie tylko organ, ale także strona, która się na nie powołuje. Ujawnienie nowych faktów lub nowych dowodów musi nastąpić już po uostatecznieniu się decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a więc termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania nie może rozpocząć swojego biegu jeszcze przed wydaniem aktu i przed uzyskaniem przez ten akt waloru ostateczności. Innymi słowy chodzi tu o taką sytuację, kiedy postępowanie jest już ostatecznie zakończone, a strona dowiaduje się o podstawie do jego wznowienia. A contrario strona, która wiedziała o okoliczności nieznanej organowi jeszcze w toku postępowania administracyjnego i jej nie ujawniła, nie może powoływać się na tę okoliczność jako przesłankę wznowienia postępowania, bowiem o wszystkich takich okolicznościach strona ma obowiązek informowania organu w toku postępowania administracyjnego pod rygorem uzyskania niekorzystnej dla siebie decyzji. Wynika to choćby wprost z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952): "W przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku o świadczenia rodzinne należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość." (art. 23 ust. 4d ww. ustawy). Jeżeli zatem od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji nastąpiła jakaś zmiana mająca wpływ na przyznanie świadczeń, to strona ma obowiązek (również we własnym interesie) niezwłocznie o tych zmianach informować organ. Takie informacje należy wówczas traktować jako uzupełnienie wniosku. W związku z powyższym co do zasady, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe, ale nie z przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ale wyłącznie dlatego, że skarżąca nie wskazała przesłanki wznowienia postępowania. Jeszcze raz należy podkreślić, że przesłanką wznowienia nie może być okoliczność, o której strona wiedziała już w toku postępowania administracyjnego i jest to oczywiste i bezsporne. W niniejszej sprawie skarżąca podnosiła, że przyczyną wznowienia jest okoliczność, wskazywana przezeń jako utrata dochodu, przy czym miała ona zaistnieć od dnia od 21 września 2017 r., tj. jeszcze w dacie procedowania przez organ I instancji. Okoliczność ta nie może przeto być traktowana jako przesłanka wznowienia postępowania (pomijając jej jurydyczną poprawność, o czym niżej) bowiem skarżąca miała możliwość (i obowiązek) wskazania jej w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia. Natomiast podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dopiero z datą rozwiązania umowy o pracę, tj. od 17 stycznia 2018 r., uzyskała świadomość, że nie otrzyma już zaległego wynagrodzenia jest prawnie irrelewantna, dodatkowo sprzeczna choćby z jej własnym stanowiskiem, wyrażonym w oświadczeniu o rozwiązaniu umowy, w której żąda wypłaty zaległego wynagrodzenia. Niezależenie od tego zaniechanie wypłaty wynagrodzenia przez pracodawcę nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu przepisu 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest nią dopiero utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c), co w niniejszej sprawie zaistniało z chwilą rozwiązania przez skarżącą stosunku pracy (17 stycznia 2018r.), tj. po dacie wydania decyzji ostatecznej przez organ I instancji. Utrata dochodu nie jest zatem nową okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, która mogłaby stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania, co wynika z prostego zestawienia treści przepisu (nowa okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji) i podnoszonej przez stronę okoliczności faktycznej (utrata dochodu, która miała miejsce po wydaniu decyzji ostatecznej). Pomimo zatem formalnego powołania się przez skarżącą na przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), z treści żądania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż przesłanka ta w sposób oczywisty nie istnieje. To zaś upoważniało organ do odmowy wznowienia postępowania z powodów przedmiotowych. (por. no. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 383/17, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 15 maja 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1446/17, w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Gd 332/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Z akt sprawy wynika ponadto, iż decyzją Prezydenta Miasta P.z dnia [...] r. zostały skarżącej przyznane świadczenia rodzinne na syna J., poczynając od miesiąca lutego 2018r., w związku z ponownie złożonym przez nią wnioskiem w tym zakresie, spowodowanym utratą dochodu. Okoliczność, stanowiąca podstawę do ponownego skalkulowania dochodu rodziny skarżącej, znalazła zatem swój wyraz w kolejnym rozstrzygnięciu organu, obejmującym okres od miesiąca następującego po utracie dochodu do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. A.B.