II SA/Łd 533/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie : NSA Zygmunt Zgierski del., WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K., P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. K. K. i P. K. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] , Nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] , Nr [...] w sprawie odmowy zwrotu na rzecz skarżących pozostałej części działki o poprzednim numerze 3083/4 o pow. 0,6355 ha, będącej własnością Miasta R. , stanowiącej obecnie część działki nr 343, położonej w R. , obręb 8, wywłaszczonej od A. K. . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano (między innymi), że zgodnie z obowiązującymi przepisami, warunkiem żądania poprzedniego właściciela (spadkobiercy) zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jak wynika z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym to uznanie zbędności następuje (art. 137 ust. 1 tej ustawy) albo z uwagi na upływ czasu (7 lat od daty, kiedy decyzja stała się ostateczna, albo w wypadku utraty mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ orzekający powołał także liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie organu orzekającego, w tej sprawie zrealizowano cel wywłaszczenia, tj. urządzono strefę ochronną dla studni miejskich, co wynika także z dołączonego do akt administracyjnych sprawy niniejszej, pisma Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z r. 1978. Nie ma zatem znaczenia, że studnie są nieczynne a teren pasa ochronnego zagospodarowany został jako pole, w którym posadzono drzewa i krzewy ozdobne, wyasfaltowano główną aleję i założono oświetlenie, co jednakże nie stanowi podstawy do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z tego pisma, w czasie wzrostu zapotrzebowania na wodę, miała być przywrócona eksploatacja istniejących studzien na ujęciu miejskim oraz ewentualnie prowadzona budowa dalszych studzien. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wymienioną decyzję organu odwoławczego, K. K. i P. K. zawarli żądanie uwzględnienia wszystkich ich argumentów i zarzutów dotyczących naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu skargi wskazano (między innymi), że wywłaszczona działka nr 3083/4 o pow. 6355 m2, została wywłaszczona powołaną decyzją z r. 1973, na poszerzenie strefy ochronnej studni miejskich, przy czym na obszarze, o zwrot którego wystąpili skarżący, od momentu wywłaszczenia nic się nie działo, teren jest otwarty, ogólnie dostępny, "stoi tam jeszcze parę drzew posadzonych przez" dziadka skarżących, a aktualnie jest "boisko do piłki nożnej". Skarżący zarzucili, że organy orzekające w tej sprawie, nie wskazały konkretnie, na czym polega "rzekome urządzenie strefy ochronnej wody". Skarżący podali również, że na spornym terenie nie ma żadnej drogi dojazdowej (asfaltowej), oświetlenia, krzewów ozdobnych. Zdaniem skarżących, upłynęło nie tylko 7, ale 27 lat, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel nie został zrealizowany. Skarżący podnieśli również, że wywłaszczony teren, obejmujący przeszło 5 ha, "położony jest w atrakcyjnym miejscu" (nad rzeką R. , w śródmieściu, w sąsiedztwie parku - zaliczonego do rezerwatu przyrody). Skarżący wyjaśnili, że miasto nie ma już problemów z wodą, a wywłaszczony teren przeznaczony został na cele rekreacyjne. Wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, został przez Sąd oddalony (postanowienie z dnia [...] ). W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprecyzowane przez skarżących żądania, sprowadzały się do przywrócenia własności części wywłaszczonej na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej uprzednim numerem działki 3083/4 o pow. 0,6355 ha, położonej w R. przy ul. A. . Jak wynika z akt sprawy, decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. nr [...] , z dnia [...] , na wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Ł. , orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, za odszkodowaniem pieniężnym, nieruchomości oznaczonej numerem działki 3083/4 o pow. 0,6355 ha, pochodzącej z większej nieruchomości o powierzchni 2,1253 ha, stanowiącej własność A. K. , z przeznaczeniem - zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. nr [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - pod strefę ochronną studni miejskich. Z pisma Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Ł. skierowanego do Komisji Odwoławczej d/s Wywłaszczania przy Ministerstwie Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] znak [...] wynika, iż strefa ochronna dla "ujęcia wody" w R. ustalona została w oparciu o przepisy Zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z dnia [...] w sprawie zasięgu stref ochrony ujęć wody i źródeł /MP Nr 5 poz. 63/ i zgodnie z opracowaną dla tej inwestycji dokumentacją, obejmowała koło, zakreślone dla każdej ze studni, o promieniu 110 m2. Cel wywłaszczenia, tj. urządzenie strefy ochronnej dla studni miejskich, został zrealizowany, co potwierdza pismo Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, Departamentu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia [...] znak [...] w sprawie dotyczącej sąsiednich gruntów objętych strefą ochronną. Fakt, że studnie są nieczynne a teren pasa ochronnego zagospodarowany został jako park - posadzono drzewa i krzewy ozdobne, wyasfaltowano główną aleję i założono oświetlenie - nie stanowi podstawy do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Urządzenie w późniejszym czasie infiltracyjnego ujęcia wody nie było przeznaczeniem na inne cele, wymagającym uprzedniej zgody byłych właścicieli /spadkobierców/. Warunkiem żądania poprzedniego właściciela /spadkobiercy/ zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co wynika wprost z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został co do gruntu znajdującego się obecnie w granicach działki nr 343 stanowiącej własność Gminy Miasto R. w pełni zrealizowany, pozostała część gruntu oznaczona numerem działki 352 została zwrócona na rzecz spadkobierców byłego właściciela gruntu, jako że stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2003 roku, skarżący dodatkowo wyjaśnili, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, obowiązywały wskazane przez skarżących przepisy, dotyczące stref ochronnych ujęć i źródeł wody (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 marca 1965 r.; Dz. U. Nr 13, poz. 93 oraz zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z dnia [...] ; M.P. Nr 5, poz. 53) ograniczające (m.in.): przebywanie osób niezatrudnionych oraz użytkowanie gruntów, podczas gdy faktycznie na tym terenie urządzono park miejski. Do tego pisma skarżący dołączyli pismo Naczelnika Miasta R. z dnia [...] , znak: [...] , skierowane do Urzędu Powiatowego w R. , Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu, potwierdzające zagospodarowanie przedmiotowego gruntu "w pełni" na cele leśno-rekreacyjne (park z pełnym zagospodarowaniem oraz z posadzeniem ponad 10 tys. drzew, krzewów i żywopłotu). Celem wystosowania tego pisma było uzyskanie zwolnienia od opłat "przy nabyciu ziemi na cele nierolnicze". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1 lit. a) 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) W rozpoznawanej sprawie Sąd administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony został przez skarżących w dniu [...] , a więc sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Celem wywłaszczenia dokonanego na podstawie powołanej decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] było przeznaczenie nieruchomości pod strefę ochronną dla studni miejskich, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Nr [...] wydaną w dniu [...] Organ winien więc poczynić jednoznaczne ustalenia czy w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 2002 r. (III RN 11/01), odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzona ustaleniem, iż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Z materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego okoliczność taka nie wynika. Za spełnienie tego wymogu nie może być uznane stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] , że "na przedmiotowej nieruchomości, obecnie wchodzącej w skład działki 343, urządzono strefę ochronną, dokonując także nasadzeń zieleni o charakterze parku miejskiego" (str. 2 decyzji), czy stwierdzenie, że "na gruncie istnieją wieloletnie nasadzenia roślinne, krzewy i drzewa ozdobne oraz samosiewy, stanowiące park - strefę ochronną dla byłych studni". Podobnie nie spełnia wymogu ustalenie, że w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, przytoczenie na karcie 4 decyzji organu II instancji, treści pisma Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] adresowanego do A. K. i dotyczącego nieruchomości, której położenie nie jest określone. W załączonych aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie kserokopia planu realizacyjnego strefy ochronnej dla studzien miejskich w R. , zatwierdzonego decyzją z dnia [...] , brak jednak mapy z aktualnym oznaczeniem numeracji działek i zaznaczonym terenem objętym wnioskiem o zwrot. Taką mapą nie jest z pewnością kserokopia fragmentu mapy, załączona do wniosku o zwrot nieruchomości, która nie jest w żaden sposób opisana. Brak też dokumentów, tj. wypisu z księgi wieczystej nieruchomości i wypisu z ewidencji gruntów, z których wynikałoby, że Gmina jest właścicielem terenu, objętego wnioskiem o zwrot. Bezspornie brakuje także w aktach protokołu z oględzin przeprowadzonych na gruncie w dniu 28 lipca 2000 r., na który to dowód organy administracyjne powołują się w decyzji zarówno I jak i II instancji. Zdaniem Sądu, powyższe braki uzasadniają postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji, powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7, 77 § l i art. 80 k.p.a. Stwierdzone w sprawie niniejszej, niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sąd ten nie ma możliwości oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem materialnym, obowiązującym przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 210 § 1 oraz art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.