II SA/Łd 533/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Wójta Gminy D., na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), art. 16, art. 20 ust.3, art. 24, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 130, poz. 903) przyznał M. N. jako "osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2008r. - bezterminowo. Od powyższej decyzji odwołała się M. N. twierdząc, że powinna otrzymać wyrównanie za okres od daty złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. o ustalenie stopnia niepełnosprawności, tj. od dnia 27 lutego 2008 . Skarżąca stwierdziła, iż na terenie innych gmin powiatu poddębickiego, ośrodki pomocy społecznej wypłacają wyrównanie zasiłku za okres, od dnia wpłynięcia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Podniosła nadto, że nie posiada żadnego źródła utrzymania, pozostając na wyłącznym utrzymaniu męża. Decyzją nr [...], wydaną w dniu [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 23 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 4 lit. b, art. 16 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 4, art. 24 ust. 2, ust. 3 a i 3 b i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych podnosząc, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności uzyskuje się w innym postępowaniu, niezależnym od postępowania o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego, z punktu widzenia przepisów o świadczeniach rodzinnych, wskazana przez skarżącą data 27 lutego 2008r. nie jest datą skutkującą wszczęciem postępowania o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego a co za tym idzie, nie wpływa na rozstrzygnięcie i okres przyznanego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, wnioskodawczyni nie ma podstaw do żądania zrealizowania wobec niej zobowiązania pieniężnego jako wyrównania należnego od lutego 2008r., ponieważ w tym okresie, nie był złożony przez nią wniosek o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, nie wchodzi też w grę kontynuacja tego zasiłku, jak również nie uzyskała ona uprzednio decyzji, przyznającej albo odmawiającej wspomnianego świadczenia. Organ podkreślił natomiast, że w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych zasadnicze znaczenie dla ustalenia początku okresu zasiłkowego ma data złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającego w sposób kategoryczny i precyzyjny początek terminu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, co oznacza brak uprawnień ze strony organu orzekającego do przyjęcia innego niż określony w ustawie, początkowego terminu okresu, na jaki przyznawany jest zasiłek. Data złożenia wniosku przesądza zatem o tym, od którego miesiąca mogą być przyznane świadczenia. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku wnioskodawczyni złożyła w dniu 5 maja 2008r., zatem od maja 2008r. ma prawo do przedmiotowego zasiłku, a wydana w sprawie decyzja nie mogła obejmować okresu wcześniejszego. W aktach sprawy nie ma innego wniosku o to samo świadczenie złożonego wcześniej, ani wniosku o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium uznało, że żądanie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od lutego 2008 r. zgłoszone przez wnioskodawczynię w odwołaniu nie znajduje również uzasadnienia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 (Dz. U. z 2007 r., nr 200, poz. 1446), gdyż wyrok ten zapadł w odpowiedzi na pytanie prawne w konkretnej, indywidualnej sprawie, dotyczącej osoby o ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności, która dla uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności musiała przeprowadzić kilkumiesięczne postępowanie dwuinstancyjne, czyli dłuższe od okresu 30 dniowego dopuszczanego przez przepis wykonawczy do ustawy o świadczeniach rodzinnych na załatwienie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia. W sytuacji odwołującej takie orzeczenie zapadło w pierwszej instancji, co zdaniem organu odwoławczego, zmienia postać sprawy, gdyż już tak wykazana różnica w uregulowaniu sytuacji faktycznych nie pozwala na zastosowanie wspomnianego wyroku do sprawy M. N. Na powyższą decyzję M. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powtarzając argumentację zwartą w odwołaniu. Skarżąca ponownie wskazała, iż w jej ocenie, powinna otrzymać wyrównanie za okres, od kiedy złożyła dokumenty do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p. p. s. a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, stwierdził, że decyzja organu odwoławczego – jako naruszająca prawo - podlega usunięciu z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że oparto ją na przepisie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego domniemanie konstytucyjności, w zakresie, w jakim określa on termin, od którego przyznaje się świadczenie rodzinne, zostało wzruszone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r., sygn. akt P 28/07 (Dz. U. nr 200, poz. 1446). W rozpatrywanej sprawie, istota sporu zainicjowanego wniesioną skargą dotyczy terminu, od którego skarżącej powinien być przyznany zasiłek pielęgnacyjny. W ocenie skarżącej zasiłek ten powinien przysługiwać od dnia, w którym złożyła dokumenty do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P., czyli od dnia 27 lutego 2008r., zdaniem organów administracji - od miesiąca, w którym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie tego zasiłku wraz z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, czyli od maja 2008r. Kwestia spornego terminu została unormowana w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych". Przepis art. 24 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Norma zawarta w tym przepisie znajduje zastosowanie w przypadku wszystkich świadczeń rodzinnych, a zatem także świadczeń opiekuńczych, w tym i zasiłku pielęgnacyjnego (art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie natomiast z treścią art. 23 ust. 1 - 2 tej ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek złożony w urzędzie gminy lub miasta. Stosownie do brzmienia art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku, 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Podkreślić przy tym należy, iż w przypadku osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje na jej wniosek, lub na wniosek innej osoby upoważnionej do jej reprezentowania (art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Osoba składająca taki wniosek, sporządzony według ustalonego wzoru, zobowiązana jest dołączyć do niego między innymi orzeczenie o niepełnosprawności (art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne). Z kolei złożenie wniosku bez orzeczenia skutkuje tym, że organ administracji wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuży niż 30 dni na uzupełnienie brakującego dokumentu (§ 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach oświadczenie rodzinne). W przypadku, gdy przyczyną braku orzeczenia jest niewydanie przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w ustawowo określonym terminie i wnioskodawca może to udokumentować, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca, w którym taki wniosek został złożony (§ 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne). Orzeczenia o niepełnosprawności wydają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, albo za ich zgodą na wniosek ośrodka pomocy społecznej, w pierwszej instancji powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a w drugiej instancji wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie powołany wyżej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił jedną z podstaw prawnych rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 95/07, wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (Dz. U. nr 200, poz. 1466), którego sentencja ogłoszona została w dniu 30 października 2007 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawa do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do istoty bezpośrednio dotyczy zagadnienia prawnego ważkiego dla oceny legalności decyzji, wydanych w toku postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie. Wskazana powyżej teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego została, wypowiedziana w odniesieniu do osoby niepełnosprawnej powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w szczególnej sytuacji procesowej (co podkreśla organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), w której orzeczenie o niepełnosprawności zostało uzyskane w wyniku rozpoznania odwołania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Nie można wszakże podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż dotyczy ona wyłącznie sytuacji w nim wskazanej. Powołane rozstrzygniecie, zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. ma bowiem charakter szerszy niż wynikałoby to wprost z brzmienia jego sentencji, związanej z treścią pytania prawnego, zadanego w konkretnej sprawie, co w sposób nie budzący wątpliwości, wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy bowiem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wiąże on termin, od którego przyznaje się świadczenie rodzinne, w tym i zasiłek pielęgnacyjny, z datą złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz ze wszystkimi, wymaganymi przy orzekaniu w przedmiocie tego zasiłku, dokumentami. Zakres badania konstytucyjności przepisu w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczył charakteru unormowania, czyli określonego w tym przepisie zakresu obowiązku organu administracji, obejmującego sposób określenia momentu początkowego realizacji uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie, istotne jest to, czy termin, od którego przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny, powinien być powiązany z datą złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wszystkimi wymaganymi przy orzekaniu w przedmiocie tego zasiłku dokumentami, czy z wynikającą z orzeczenia o niepełnosprawności datą, od której niepełnosprawność występuje. Zakres badania zgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wzorcem konstytucyjnym, wynikającym z art. 2 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007r., dotyczył tego elementu normatywnego przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającego ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, który wiąże moment początkowy dla przyznania tego świadczenia z miesiącem, w którym wpłynął wniosek. Z tego względu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych wiąże z datą złożenia wniosku, jest niezgodny z wzorcem konstytucyjnym wynikającym z art. 2 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza, że niezgodny z Konstytucją jest ten fragment wzoru normatywnego zawartego w przedmiotowym przepisie, który wiąże ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych z datą złożenia wniosku. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc bowiem pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianym prawem terminem może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu, uniemożliwiającym realizację celu, wynikającego z art. 69 Konstytucji (por. Teza 5.3.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Zważywszy zatem na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest dokonanie jego wykładni w sposób zgodny z Konstytucją, również z rozpoznawanej sprawie. Przechodząc zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy dowodzi, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z dokumentem potwierdzającym niepełnosprawność skarżącej wpłynął do organu I instancji w dniu 5 maja 2008r. Zaskarżoną decyzją przyznano skarżącej jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności zasiłek pielęgnacyjny na okres od maja 2008r. bezterminowo. Kierując się wszakże wykładnią przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny, przyjąć należy, iż żądany zasiłek pielęgnacyjny powinien przysługiwać stronie z datą wskazaną jako datą powstania niepełnosprawności w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, a zatem od dnia 27 lutego 2008r. W świetle powyższych rozważań przyjąć należało, że wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis prawa niezgodny z Konstytucją (art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oznacza wydanie aktu administracyjnego z naruszeniem przepisów wyższej rangi i tym samym uzasadnia stwierdzenie naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a., skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 145a § 1 k. p. a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania. Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla rozpoznawanej sprawy, iż przepis ten, w zakresie, w jakim stwierdzona została ta niezgodność, nie może być uznany za prawidłową podstawę wydanych decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 788/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 340365). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający będzie zobowiązany zastosować przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem oceny prawnej, zawartej w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w kwestii terminu początkowego przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi natomiast na fakt, iż zaskarżoną decyzją przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, wypłacany bezterminowo, odstąpiono od orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do daty uprawomocnienia się wyroku, uznając, iż bezzasadnie pozbawiałoby to skarżącą świadczeń należnych i niespornych a wypłacanych jej przez czas trwania postępowania. A. B.