II SA/Łd 534/13

Dnia 23 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi K. Z. i J. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie przymuszenia do wykonania rozbiórki budynku inwentarsko – gospodarczego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi T. A. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r., nr 110, poz. 968 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) postanowił nałożyć na K. Z. oraz J. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 48.271,95zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym – nakazie rozbiórki budynku inwentarsko – gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 9,00 x 6,85m². Jednocześnie organ wezwał do wpłaty grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia niemniejszego postanowienia na konto bankowe organu, wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku – dokonania rozbiórki opisanego obiektu i obciążył zobowiązanych kosztami czynności egzekucyjnych. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał K. i J. małżonkom Z. rozbiórkę budynku inwentarsko – gospodarczego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy po rozpatrzeniu odwołania przez organ II instancji. Również zaskarżenie decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego nie doprowadziło do jej uchylenia, bowiem w dniu 2 lutego 2011r. tutejszy Sąd oddalił skargę. W dniu 28 czerwca 2011r. organ przeprowadził kontrole wykonania obowiązku, ustalając, iż strona nie zastosowała się do nakazu; w dniu 7 lipca 2011r. organ wystosował upomnienie wraz z pouczeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na strony grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W dniu 22 sierpnia 2011r. strona wniosła zarzuty, które postanowieniem z dnia [...] organ odrzucił jako bezzasadne. Dalej, w dniu 9 września 2011r. strona wniosła zażalenie na postanowienie organu z dnia [...], zaś organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, iż grzywna w celu przymuszenia nałożona została przedwcześnie, gdyż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się sprawa ze skargi K. i J. małżonków Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej za przedmiotowy obiekt budowlany. Uwzględniając postępowanie sądowe organ I instancji postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne, które po zakończeniu postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oddaleniem skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] – podjął zawieszone postępowanie administracyjne postanowieniem z dnia [...]. Dalej organ wskazał, iż w dniu 14 lutego 2013r. przeprowadzona została kontrola wykonania obowiązku nałożonego decyzja o rozbiórce. Ponieważ ustalono, iż obowiązek nie został wykonany, a wierzyciel wypełnił obowiązek z art. 15 § 1 ustawy, a więc doręczył stronie upomnienie w dniu 12 lipca 2011r., organ stwierdził, iż istnieją podstawy faktyczne i prawne do nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku. W terminie prawem przewidzianym K. i J. małżonkowie Z. wnieśli zażalenie, zarzucając niewłaściwe wyliczenie wysokości nałożonej grzywny poprzez przyjęcie niewłaściwych wymiarów budynków, grzywna została zawyżona, ponieważ organ wyliczył powierzchnię na 61,65m² uwzględniając wymiary zewnętrzne, a tymczasem organ winien do wyliczenia przyjąć wymiar wewnątrz budynku. Różnica jest o tyle ważna, iż determinuje wysokość nałożonej grzywny, co jest ważne dla strony, której sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa jest bardzo trudna. Ponadto zarzucono przedwczesne wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, podczas gdy toczy się jeszcze postępowanie w sprawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nałożonej grzywny, strona wystąpiła bowiem do Ministra Finansów i Prezydenta RP o umorzenie należności. Strona dodała, iż wystąpiła także o wstrzymanie nakazu rozbiórki ale wniosek nie ostał jeszcze rozpatrzony. Ostatecznie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., art. 64a §1 pkt 1, art. 119, art. 121 §2, §4 i §5, art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchylił zaskarżone postawienie w całości i postanowił nałożyć na K. i J. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 47.310,21 zł z powodu uchylania się przez stronę od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym – nakaz rozbiórki budynku inwentarsko – gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 9,00 x 6,85 m2. Jednocześnie wezwał do wpłaty grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku dokonania rozbiórki opisanego obiektu i obciążył zobowiązanych kosztami czynności egzekucyjnych. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy, dopełnione zostały wszystkie warunki, zaś podstawą uchylenia postanowienia organu I instancji był fakt, iż organ odwoławczy rozpoznając zażalenie obowiązany jest uwzględnić aktualny stan faktyczno – prawny sprawy. Oznacza to, iż wprawdzie organ I instancji wyliczając wysokość grzywny przyjął komunikat Prezesa GUS z dnia 26 listopada 2012r. to obecnie uwzględnić należało kolejny komunikat Prezesa GUS z dnia 21 lutego 2013r. w sprawie ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2012r., która uległa zmniejszeniu w porównaniu z ceną dotychczasową i wyniosła 3.837,00zł.. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, iż trudna sytuacja zdrowotna i materialna pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Dodał, iż tylko dobrowolne przystąpienie przez stronę do wykonania obowiązku rozbiórki daje możliwość uniknięcia ujemnych skutków niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. i J. małżonkowie Z. wnieśli o uchylenie w całości postanowienia organu odwoławczego, ewentualnie stwierdzenie jego nieważności. Skarżący zarzucili naruszenie art. 64a §1 pkt 1 i art. 121 § 5 ustawy, art. 77 §1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności tego kto wybudował budynek, który ma być rozebrany, niewłaściwe zakwalifikowanie przedmiotowego budynku do obliczenia opłaty jako budynku mieszkalnego, a nie budynku gospodarczego związanego z nieruchomością rolną. Uzasadniając skarżący podkreślili, iż nieruchomość, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, nabyli w 2008r. i sporny obiekt już był wybudowany, potwierdza to zapis umowy kupna – sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego. Podtrzymali zarzut błędnego wyliczenia powierzchni budynku z uwagi na nieuprawnione przyjęcie wymiarów zewnętrznych, w sytuacji gdy organ winien uwzględnić wymiary wewnątrz budynku. Dalej, iż opłata legalizacyjna winna być wyliczona od budynku gospodarczego związanego z nieruchomością rolną, nie zaś od budynków o funkcji mieszkalnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, określającymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W innym wypadku skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. poz. 1015 ze zm. – dalej jako ustawa), w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego jakim jest nakaz rozbiórki, dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia (art. 119 ustawy) oraz wykonania zastępczego (art. 127 ustawy). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy – zasada racjonalnego działania oraz w art. 7 § 3 ustawy – zasada niezbędności, wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo – z punktu widzenia wymagań art. 107 § 3 K.p.a – motywując wybór tegoż środka. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 ustawy), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). To od zobowiązanych zależy zatem czy wykonany zostanie nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniosą koszty nałożonej grzywny. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżących wynikał z przepisów ustawy – Prawo budowlane. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Zgodnie zaś z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 5 ustawy wynika, iż wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Powyższy sposób obliczenia wysokości grzywny jednoznacznie wskazuje, iż nie mają racji skarżący domagając się aby wysokość grzywny stanowiła iloczyn wewnętrznej powierzchni budynku. Skoro przepis ten odwołuje się do powierzchni zabudowy budynku lub jego części, to ustalenie tej powierzchni w oparciu o długość i szerokość zewnętrznych ścian budynku stanowi właściwe zastosowanie powyższej regulacji. Podobnie chybiony jest zarzut obliczenia wysokości grzywny z uwzględnieniem ceny powierzchni "budynków spełniających funkcje mieszkalne". Charakter budynku podlegającego rozbiórce nie uległ zmianie w toku prowadzonej egzekucji ale nie to jest okolicznością decydującą o wysokości grzywny. Organy powołując się na cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego odwołują się jedynie do brzmienia określonego parametru, który przez prawo uznawany jest za jeden z czynników iloczynu stanowiącego wysokość grzywny. Tak więc, skoro charakter budynku nie wpływa na wysokość grzywny nakładanej w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki, to za nieporozumienie należy uznać zarzuty skargi podnoszone w powyższym zakresie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W szczególności organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy stwierdzając, iż skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego i celem przymuszenia do jego wykonania orzekły o nałożeniu stosownej grzywny, w wysokości adekwatnej do okoliczności sprawy. Ponadto organ odwoławczy określając nową wysokość grzywny powołał się na aktualny, w dacie wydawana decyzji, Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego o wysokości w IV kwartale 2012r. ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłaszany do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Natomiast w ramach niniejszego postępowania nie mogą odegrać jakiejkolwiek roli zarzuty wskazujące na nieuwzględnienie w toku postępowania rozpoznawczego, zakończonego wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, okoliczności związanych z tym kto dopuścił się samowoli budowlanej wznosząc przedmiotowy budynek. Kwestie te zasadnie zostały przez organy egzekucyjne pominięte, jako nie mające wpływu na oceną poprawności czynności egzekucyjnych. Z tych też względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.). LS