II SA/Łd 536/11

Dnia 28 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego w miesiącu grudniu 2010 roku. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku M. W., decyzją z dnia [...] roku odmówił przyznania jej świadczenia w postaci zasiłku okresowego. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak środków finansowych na ten cel. Zasiłki okresowe w części gwarantowanej finansowane są z budżetu państwa. Powołując się na art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.) organ wskazał, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W odwołaniu M. W. podniosła, iż decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca, gdyż znajduje się ona w trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Zasiłek okresowy, stosownie do treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy i ustalił, że odwołująca się ma 19 lat, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Nie posiada żadnego dochodu. Aktualnie przebywa w mieszkaniu matki, gdzie zajmuje jeden pokój i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Ma ustalony lekki stopień niepełnosprawności od dzieciństwa. Jest wychowanką rodziny zastępczej, którą stanowiła dla niej babcia. Nadal pozostaje w kontakcie z babcią, nie może jednak liczyć na jej pomoc opiekuńczą ani finansową. Odwołująca się urodziła w dniu 1 listopada 2010 roku dziecko, które przebywa w Domu Małego Dziecka. Sytuacja materialna i życiowa strony jest bardzo trudna i, jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej spełnia ona warunki do korzystania z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Organ wskazał, iż przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym. Zasiłek okresowy w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest finansowany z dotacji budżetu państwa. Organ I instancji, ze względu na znaczny wzrost liczy świadczeniobiorców wykorzystał przyznaną na rok 2010 dotację budżetową i od miesiąca października do miesiąca grudnia 2010 roku odmawiał przyznania zasiłków okresowych. Jak podkreślił organ II instancji, nie ulega wątpliwości, że zasiłek okresowy jest świadczeniem należącym do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Jednakże art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje brać pod uwagę, w toku postępowania wyjaśniającego oraz przy załatwianiu sprawy nie tylko obowiązujące przepisy prawa, ale również interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze następnie wskazało, iż pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W przepisie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca dokonał konkretyzacji zasady wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Cytowana norma ma charakter dyrektywy interpretacyjnej i zmierza ona w kierunku, który pozwala na odczytanie przedmiotowej zasady ogólnej, jako obowiązku rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu pomocy społecznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak środków finansowych. Odwołująca się została objęta pomocą w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności oraz zakup opału. Strona spełnia przesłanki do korzystania z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego ponieważ nie posiada żadnego dochodu, przy jednoczesnym występowaniu przesłanki z art. 7 ustawy o pomocy społecznej, tj. bezrobocie, niepełnosprawność. Jednakże organ uznał, że konieczne jest w tym zakresie uwzględnienie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która jest uwarunkowana posiadanymi przez gminę środkami. W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji przez organ I instancji innej treści byłoby niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przyznanie zasiłku okresowego decyzją, która nie ma pokrycia w środkach finansowych w żadnym wypadku nie pogłębiałoby zaufania obywateli do organów Państwa. Owszem art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że "zasiłek okresowy przysługuje", jednak dalsza część przepisu wskazuje, że katalog przyczyn uzasadniających przyznanie świadczenia jest otwarty ("w szczególności"). Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę wyboru rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego. Za takim ujęciem, w ocenie organu, przemawia także brzmienie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Możliwości pomocy społecznej, w tym możliwości finansowe, muszą być brane pod uwagę przy ocenie dopuszczalności przyznania świadczeń pieniężnych. Wszystko to świadczy o uznaniowym, a nie związanym, charakterze decyzji w sprawie zasiłku okresowego. W skardze do sądu administracyjnego M. W. wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i przyznanie wnioskowanego świadczenia podniosła, iż zasiłek okresowy jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, a ona spełnia wszystkie przesłanki do jego przyznania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla niej niezrozumiała i krzywdząca, gdyż znajduje się ona w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 w/w ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy, na mocy art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Odnosząc się do zasadniczej kwestii, która legła u podstaw rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej posługuje się określeniem "zasiłek okresowy przysługuje (...)". Gdy tymczasem, dla przykładu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej regulujący instytucję zasiłku celowego stanowi, iż "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy". Analogicznie w przepisie art. 40 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca posłużył się sformułowaniem "zasiłek celowy może być przyznany (...)". Konkludując, należy bezspornie postawić tezę, iż zasiłek okresowy, o którego przyznanie wnioskowała skarżąca jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym. Innymi słowy, warunkiem uzyskania przez obywatela powyższego świadczenia jest spełnienie ustawowych kryteriów określonych w przepisie art. 38 ustawy o pomocy społecznej. W powyższym zakresie mamy do czynienia z "decyzją związaną". Przy orzekaniu w sprawie przyznania zasiłku okresowego uznaniu organu pozostawiono natomiast kwestię ustalenia okresu, na który zostanie przyznany rzeczony zasiłek, co wprost wynika z treści art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe uwagi bazują na ugruntowanym poglądzie, który świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej dzielił na obligatoryjne i fakultatywne. Te pierwsze organy pomocy społecznej obowiązane były świadczyć osobom spełniającym kryteria ustawowe, zaś te drugie mogły być przyznawane przez organy pomocowe w ramach "uznania administracyjnego" podmiotom spełniającym zapisane w ustawie przesłanki. Tym samym ilekroć w ustawie o pomocy społecznej przewidziana została "możliwość" przyznania świadczenia bądź tylko określenia jego wysokości albo czasu świadczenia, to organ pomocowy uprawniony był odmówić świadczenia bądź przyznać je w minimalnym rozmiarze powołując się na ograniczone możliwości finansowe. W tym zakresie w pełni znajdowała zastosowanie klauzula zapisana w przepisie art. 3 ust. 4 omawianej ustawy. Powyższe zapatrywania nie były kwestionowane i stanowiły swoisty kompromis pomiędzy możliwościami Państwa, a potrzebami osób i rodzin pragnących przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Co więcej organy administracji niejednokrotnie same podkreślały wagę rozróżnienia pomiędzy świadczeniami obligatoryjnymi i fakultatywnymi chcąc wykazać, iż w odróżnieniu od świadczeń obligatoryjnych, świadczenia fakultatywne mogą nie zostać przyznane z uwagi na wyczerpania się środków. Aktualnie wypada zatem zapytać o przyczyny tak istotnej zmiany stanowiska, które poprzez rozciągnięcie stosowania klauzuli zapisanej w przepisie art. 3 ust. 4 omawianej ustawy także na świadczenia obligatoryjne, w istocie zrównuje status świadczeń obligatoryjnych i fakultatywnych, wszystkim im nadając charakter fakultatywny. Wydaje się, iż jedyną odpowiedzią na tak postawione pytanie jest brak środków, a więc okoliczność o faktycznym charakterze. Z takim zapatrywaniem nie sposób się pogodzić. Okolicznością powszechnie znaną jest fakt dysponowania przez organy pomocy społecznej ograniczonymi możliwościami finansowymi. Tym niemniej, dostrzegając różnicę, na którą zwrócono uwagę powyżej, a odnoszącą się do odróżnienia świadczeń o charakterze fakultatywnym (np. zasiłek celowy) i obligatoryjnym (np. zasiłek okresowy), nie ma podstaw prawnych do odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia o charakterze obligatoryjnym powołując się na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Działanie takie oprócz tego, że uchybia treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ust. 4 tejże ustawy, to jeszcze podważa zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie powołanej zasady, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Przepis art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego podkreśla służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji, dlatego zmienność ocen prawnych formułowanych przez te organy może być uznana za dowolności działania organów administracji. Legalność załatwienia kontrolowanej przez Sąd sprawy wypada zakwestionować nie tylko na płaszczyźnie merytorycznej poprawności ale także z punktu widzenia logiki i konsekwencji w argumentowaniu. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skarżąca w miesiącu grudniu 2010 roku uzyskała od organu pomocy społecznej wsparcie w postaci dwóch zasiłków celowych z przeznaczeniem na żywność i zakup opału. Tak więc organ pomocy społecznej w feralnym okresie przyznał skarżącej pomoc, co oznacza, iż dysponował środkami finansowymi. Oczywiście jest rzeczą godną zaakcentowania, że organ administracji dostrzegając trudną sytuację życiową skarżącej nie pozostawił jej bez jakiegokolwiek wsparcia, ale jednocześnie nie sposób zrozumieć dlaczego w innej decyzji ten sam organ odmówił przyznania świadczenia powołując się na brak środków. Działanie organu jest jeszcze bardziej zadziwiające gdy uwzględni się, że organ – mimo deklarowanego w owym okresie braku środków – przyznał skarżącej świadczenie o charakterze fakultatywnym, a odmówił przyznania świadczenia obligatoryjnego. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na naruszenie art. 3 ust. 4 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej, jak i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. k.o.