II SA/Łd 537/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 28 maja 2008 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. reprezentowana przez B. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zwróciła się do Starosty K. z wnioskiem o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej o pow. 8.909,00 m2 klasy IIIa i 5.227,00 m2 klasy IIb na działce oznaczonej nr ewid. 822/7, położonej w K. przy ul. A. 1. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta K. orzekł o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Od tej decyzji odwołała się A. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta K. orzekł o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. pełnomocnik A. Sp. z o.o. - radca prawny J.B. zwrócił się do Starosty o doręczenie decyzji I instancji z dnia [...] r., podnosząc, że decyzja ta została doręczona do rąk osoby nieuprawnionej do odbioru pism, wobec czego nie została ona doręczona Spółce i Spółka nie jest nią związana. W odpowiedzi organ I instancji przesłał Spółce decyzję z dnia [...] r. W dniu 19 lutego 2009 r. pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie od w/w rozstrzygnięcia organu I instancji z wnioskiem o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzję Starosty z dnia [...] r. doręczono pracownikowi Spółki A. w dniu 28 sierpnia 2008 r. oraz B. Sp. z o.o. w K. w dniu 27 sierpnia 2008 r. W przypadku pierwszego z doręczeń na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje pieczątka innej firmy niż A., która jednak znajduje się pod tym samym adresem. Kolegium dodało przy tym, iż niespornym jest, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji pełnomocnikiem Spółki był M.W. - Prezes B. w K. Został on bowiem od dnia 5 marca 2008 r. upoważniony do "(...) składania wniosków, dokonywania uzgodnień, odbioru wszelkich decyzji administracyjnych i innych dokumentów niezbędnych do prowadzenia inwestycji." Skoro więc zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu 27 sierpnia 2008 r., to uznać należy, że doręczenie było skuteczne i odwołanie złożono po terminie, zwłaszcza, że z akt sprawy nie wynika, aby Spółka zmieniła udzielone wcześniej pełnomocnictwo. Późniejsze doręczenie decyzji radcy prawnemu J.B. nie miało zatem znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania. W dalszej części uzasadniania organ odwoławczy zauważył, że wszystkie dotychczasowe pisma i decyzje, które kierowano bezpośrednio na adres Spółki odbierała ta sama osoba i fakt ten nie był kwestionowany przez stronę. Co więcej, pełnomocnik nie wskazał, że w dacie doręczenia decyzji, do odbioru pism była uprawniona inna osoba i, że została ona pominięta w skutecznym doręczeniu decyzji. Okoliczność ta, zdaniem Kolegium, ma jednak mniejsze znaczenie, wobec skutecznego doręczenia decyzji wcześniej ustanowionemu pełnomocnikowi Spółki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik Spółki A. zarzucił naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 77 § 1, art. 40 § 2 i art. 33 § 1 k.p.a., poprzez dowolne ustalenie, że pełnomocnikiem Spółki był M.W., podczas gdy ze złożonego pełnomocnictwa wynika, że Spółka ustanowiła pełnomocnikiem B. w K. Sp. z o.o. w K., której zgodnie z oświadczeniem z dnia 7 czerwca 2008 r. wypowiedziała pełnomocnictwo i tym samym przyjęcie, że doręczenie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. do rąk pracownika B. było prawnie skuteczne, 2) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 77 § 1, art. 40 § 2 w zw. z art. 45 i art. 110 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że doręczenie w sierpniu 2008 r. decyzji do rąk osoby, która nie była pracownikiem Spółki i nie dysponowała stosownym pełnomocnictwem do odbioru korespondencji było prawnie skuteczne, 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2009 r., poprzez niewydanie przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu decyzji Starosty i umorzeniu postępowania pierwszoinstacyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: 1. odpisu umowy zawartej w C. w dniu 5 marca 2008 r. pomiędzy Spółką a B. na okoliczność podmiotu umocowanego do działania w imieniu Spółki oraz zakresu umocowania, 2. odpisu oświadczenia Prezesa Zarządu Spółki z dnia 7 czerwca 2008 r. o cofnięciu upoważnienia udzielonego B. w dniu 5 marca 2008 r., 3. odpisu decyzji Starosty K. z dnia 9 marca 2009 r. znak RŚ.6012-70-41/1/2008/2009 na okoliczność dysponowania przez organ I instancji wiedzą o cofnięciu upoważnienia udzielonego B. Podsumowując pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach kwestionowanego postanowienia. Dodatkowo Kolegium wskazało, że zwróciło się do Poczty Polskiej –Urzędu Pocztowego W. o wyjaśnienie, czy zostało udzielone pełnomocnictwo pocztowe do odbioru korespondencji kierowanej do Spółki A. W odpowiedzi Poczta Polska pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. wyjaśniła, iż pełnomocnictwo do odbioru pism zostało udzielone przez M.P., działającego w imieniu Spółki A. pracownikowi firmy C. Powyższe świadczy więc o skutecznym doręczeniu decyzji organu I instancji osobie upoważnionej do odbioru pism. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że jeżeli w dacie doręczenia decyzji z dnia [...] r. organ nieprawidłowo doręczył ją pełnomocnikowi Spółki, to Spółka powinna ujawnić pełnomocnika posiadającego w tej dacie skuteczne pełnomocnictwo i ujawnić cofnięcie pełnomocnictwa dla M.W. Pismem procesowym z dnia 11 września 2009 r. pełnomocnik Spółki A. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dowodu uzupełniającego z dokumentu pełnomocnictwa z dnia 1 października 2007 r. udzielonego przez M.P. reprezentującego Spółkę biegłemu rewidentowi K.I. Na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. stawił się pełnomocnik strony skarżącej, który poparł skargę. Jednocześnie Sąd wydał postanowienie oddalające wniosek dowodowy zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której tutaj mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem uwagi Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. orzekającej o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Jak wynika z uzasadnienia rzeczonego rozstrzygnięcia organ orzekający uznał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została w dniu 27 sierpnia 2008 r. skutecznie doręczona pełnomocnikowi Spółki A. Według Kolegium, niespornym jest, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, pełnomocnikiem skarżącej Spółki był M.W. – Prezes B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., który od dnia 5 marca 2008 r. został upoważniony do "(...) składania wniosków, dokonywania uzgodnień, odbioru wszelkich decyzji administracyjnych i innych dokumentów niezbędnych do prowadzenia inwestycji." W sytuacji więc, gdy rozstrzygnięcie Starosty zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi Spółki A. w dniu 27 sierpnia 2008 r., późniejsze doręczenie decyzji radcy prawnemu J.B. nie miało prawnego znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania. Złożenie odwołania przez pełnomocnika Spółki w dniu 19 lutego 2009 r., czyli po upływie terminu do wniesienia odwołania, musiało więc skutkować wydaniem postanowienia, o którym stanowi art. 134 k.p.a. Zdaniem Sądu, stanowisko organu administracyjnego, zaprezentowane w motywach spornego postanowienia w świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego należało ocenić jako wadliwe. W pierwszej kolejności trzeba - w przekonaniu Sądu – wyjaśnić, iż w myśl art. 32 i art. 33 § 1 - 3 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi - art. 40 § 2 k.p.a. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika jednoznaczny wniosek, że w toku postępowania administracyjnego strona może działać przez pełnomocnika, którym może być wyłącznie osoba fizyczna, posiadająca zdolność do czynności prawnych. Natomiast pełnomocnikiem strony nie może być osoba prawna, a do takich podmiotów niewątpliwie należy zaliczyć spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Co istotne, w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Pisma powinny być bowiem doręczane pełnomocnikowi. Pismo doręczone osobie niebędącej pełnomocnikiem nie może być uznane za doręczone zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. i w rezultacie nie może wywołać skutków prawnych, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniem, skoro doręczenie osobie uprawnionej nie nastąpiło. Skład orzekający analizując zgromadzoną w sprawie dokumentację w kontekście poczynionych wyżej uwag stwierdził przede wszystkim, że załączone do akt upoważnienie (k. 1a akt) przeczy stanowisku Kolegium na temat pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą Spółkę M.W.– Prezesowi B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Z rzeczonego dokumentu, co bezspornie uszło uwadze organu administracyjnego wynika mianowicie, że Spółka A., reprezentowana przez M.P. upoważniła Inwestora Zastępczego, czyli B. Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowaną przez jej Prezesa M.W. do dokonywania w imieniu pierwszej ze Spółek "wszelkich czynności niezbędnych dla rozpoczęcia i prowadzenia budowy wolnostojącej hali produkcyjnej z częścią biurową o powierzchni ok. 7000m2 wraz z towarzyszącą infrastrukturą na terenie [...] Strefy Ekonomicznej w K., to jest do prawidłowego wykonania przez B. Sp. z o.o. umowy z dnia 5 marca 2008 r. w tym m.in. do (...) odbioru wszelkich decyzji administracyjnych i innych dokumentów niezbędnych do prowadzenia inwestycji (...)". Z literalnego brzmienia omawianego dokumentu wynika zatem najprościej rzecz ujmując, że jedna Spółka, czyli A. Sp. z o.o. udzieliła pełnomocnictwa drugiej Spółce, czyli B. Sp. z o.o., celem prawidłowego wykonania przez B. umowy z dnia 5 marca 2008 r. W tym stanie rzeczy, nie powinno budzić wątpliwości, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę skarżącą innej osobie prawnej na tle uregulowań art. 33 § 2 k.p.a., nie mogło być uznane przez organ orzekający w rozpoznawanej sprawie za prawnie skuteczne. Poza tym, co dodatkowo nie zostało dostrzeżone przez Kolegium, faktyczny zakres spornego upoważnienia determinowała umowa z dnia 5 marca 2008 r., którą do dnia wydania zaskarżonego postanowienia organ nie dysponował. I wreszcie, podnieść należy, że nawet jeśli w przekonaniu Kolegium, pełnomocnikiem A. był M.W., to doręczenie decyzji Starosty K., mające miejsce w dniu 27 sierpnia 2008 r. należało ocenić jako prawnie nieskuteczne, z tego również powodu, że doręczenia dokonano do rąk osoby nieuprawnionej, sprzecznie z dyspozycją art. 40 § 2 k.p.a. Mianowicie, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, że odbiór decyzji pokwitowała, przystawiając pieczęć B. Sp. z o.o. - Pani M., nazwisko nieczytelne. Skoro zatem decyzja Starosty K. z dnia [...] r. nie została skutecznie doręczona Spółce, to zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że Kolegium wydając postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bez podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie kwestii udzielonego pełnomocnictwa oraz skuteczności doręczenia rzeczonej decyzji, tak jak nakazują to przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. naruszyło w sposób istotny dyspozycję art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 40 § 2 i art. 33 § 1 k.p.a. Stwierdzone uchybienia miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy i z tego też powodu zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać w obrocie prawnym. Odnosząc się w następnej kolejności do pozostałych zarzutów skargi dotyczących doręczenia decyzji do rąk osoby, która nie była pracownikiem Spółki i nie dysponowała stosownym pełnomocnictwem do odbioru korespondencji, podkreślić trzeba, że argumenty te pozostały poza zakresem rozważań Sądu, gdyż jak zostało to już wcześniej wskazane podstawą wydania zaskarżonego postanowienia była teza o skutecznym doręczeniu decyzji organu I instancji pełnomocnikowi Spółki A. – M.W. Także z tego samego powodu Sąd nie mógł uwzględnić wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącej Spółki. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 441/2008 (LexPolonica nr 2026544, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd może w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 ppsa przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem niniejszego postępowania dowodowego, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W ocenie Sądu, warunek, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przedmiotowej sprawie nie został spełniony. Dodać przy tym należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogły mieć żadnego znaczenia argumenty Kolegium podniesione w odpowiedzi na skargę, która jest wyłącznie pismem procesowym organu, nie podlegającym kontroli Sądu. W toku kontroli sądowoadministracyjnej ocenie poddawane są akty administracyjne, to jest decyzje lub postanowienia organów administracji publicznej, natomiast odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe dające organowi administracji wyłącznie możliwość ustosunkowania się do zarzutów skargi. Umiejscowienie w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia przesłanek faktycznych czy prawnych aktu administracyjnego nie rzutuje na ocenę decyzji czy postanowienia organu administracji. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium winno uwzględnić poczynione wyżej uwagi i podjąć czynności zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia kwestii skuteczności doręczenia decyzji Starosty K. z dnia [...] r. i w rezultacie ustalić, czy odwołanie złożone przez pełnomocnika Spółki A. – radcę prawnego J.B. w dniu 19 lutego 2009 r. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Następnie w zależności od wyników postępowania w tym zakresie Kolegium zobowiązane będzie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). B.C.