II SA/Łd 537/15

Dnia 19 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wezwania do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy i zawieszenia postępowania oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...][...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia J. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], znak [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej postanowieniem z dnia 20 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 100 § 1 K.p.a., art. 101 § 1 i 2 K.p.a. wezwał J. P. do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr 938 w miejscowości P., przy ul. A nr 3 w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego postanowienia oraz zawiesił postępowanie w sprawie wskazanego wyżej samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając rozstrzygnięcie PINB stwierdził, że budowa spornego budynku prowadzona była samowolnie, bez pozwolenia na budowę i została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., wobec czego w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W przypadku wzniesienia obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę organ, na gruncie przepisów z 1974 r., dysponuje wyłącznie dwoma instrumentami prawnymi, a mianowicie wydaniem przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części w trybie art. 37 ust. 1 albo legalizacją samowolnej budowy przez wydanie zezwolenia na jego użytkowanie na podstawie art. 42. Podjęcie właściwego rozstrzygnięcia merytorycznego uzależnione jest zatem od poczynienia ustaleń w zakresie zgodności realizacji spornego budynku z przepisami planistycznymi, co będzie możliwe dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, o wydanie której J. P. dotychczas nie wnioskował. Na powyższe postanowienie zażalenie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł J. P., domagając się wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnianiu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest kwestia zasadności zawieszenia przez PINB w P. postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 938 położonej w miejscowości P.. Przywołując następnie regulację art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. WINB wyjaśnił, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuację, kiedy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. W tej sprawie organ I instancji zasadnie zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wynik tego postępowania w sposób istotny wpływa na postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego. Nadto organ II instancji zauważył, że PINB korzystając z regulacji art. 100 § 1 K.p.a. wezwał J. P. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał również termin, w jakim należy wnieść wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co czyni zadość wymogom wynikającym w powołanego wyżej przepisu. Reasumując, organu II instancji stwierdził, że ustalony stan faktyczno-prawny uzasadniał wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia 20 listopada 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego. W obszernych motywach skargi przedstawił dotychczasowy przebieg niniejszego postępowania oraz własne stanowisko co do okoliczności związanych z budową budynku i datą zakończenia budowy. Jego zdaniem postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego jest sprzeczne z prawem i nieudolne. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. stawił się skarżący, który poparł skargę i złożył odpis postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w P. z dnia [...] nr [...]. Oświadczył nadto, że świadkowie zeznali nieprawdę co do terminu budowy budynku gospodarczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 roku oddalił skargę J. P. Jednak w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 roku, sygn. akt IIOSK 1968/13, uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W ocenie NSA sąd I instancji nie poddał kontroli całości zaskarżonego aktu, bowiem ograniczył się do oceny legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, nie odniósł się zaś do sporu dotyczącego daty powstania spornego obiektu i konsekwencji z tego płynących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Ponadto zaakcentowania wymaga, iż stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w P., którym wezwano J. P. do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr 938 w miejscowości P., przy ul. A nr 3 w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego postanowienia oraz zawieszono postępowanie w sprawie wskazanego wyżej samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że w świetle zeznań przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego świadków organ był uprawniony do uznania, że sporny obiekt powstał pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ). Warto dostrzec, że data powstania budynku gospodarczego była badana przez organy już w 1996 roku (o czym świadczy treść decyzji z 6 listopada 1996 r., znak: AN.7353/18/96), kiedy to organ przesądził, iż realizacja budynku nastąpiła w 1994 r. W ocenie Sądu skarżący ustalenia tego skutecznie nie podważył. Tym samym organ miał, co do zasady, podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 40 ww. ustawy. Wspomniany przepis stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z uwagi na powyższe organ był zobowiązany do zbadania czy sporny budynek spełnia wymogi z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (LEX nr 1404021) wyjaśnił, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), co do zasady są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Jeżeli więc w toku postępowania administracyjnego organ stwierdził, że obecnie teren, na którym zrealizowano sporny obiekt, nie jest objęty planem miejscowym, to zasadnie wezwał inwestora do złożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Reasumując należy zatem stwierdzić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla spornego budynku gospodarczego była wymagana niezależnie od tego, kiedy obiekt ten powstał. Ewentualna legalizacja obiektu budowlanego wzniesionego w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., jak i po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r., czyli po 1 stycznia 1995 r. wymagała wszak uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez Wójta Gminy P. Przechodząc zaś do rozważań o prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie zawieszenia postępowania Sąd w składzie orzekającym również i tu nie dostrzegł naruszeń prawa, które stanowiłyby podstawę do uwzględnienia skargi. W tej sprawie organ I instancji zasadnie zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wynik tego postępowania w sposób istotny wpływał na postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyty w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on bowiem obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania jest fakt, że przed organem nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego przez J. P. budynku gospodarczego na działce nr 938 w miejscowości P., przy ul. A nr 3. Zakończenie rzeczonego postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (a więc jego rozbiórka bądź ewentualnie legalizacja) - jak prawidłowo oceniły organy obu instancji – uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli w tym wypadku od oceny zgodności usytuowania spornego budynku z porządkiem planistycznym. Z uwagi więc na to, że o tej kwestii uprawniony był rozstrzygać tylko Wójt Gminy P. wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, a J. P. dotychczas nie wnioskował o wydanie decyzji w tym przedmiocie, organ I instancji prawidłowo w trybie art. 100 § 1 K.p.a. wezwał inwestora do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy, zakreślając w tym celu stosowny termin i jednocześnie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na ówczesnym etapie postępowania rozstrzygnięcie odpowiadało więc obowiązującemu prawu. Powyżej przedstawioną zależność rozstrzygnięcia w sprawie ewentualnej legalizacji albo nakazu rozbiórki obiektu od uprzedniego ustalenia zgodności usytuowania spornego budynku z porządkiem planistycznym obrazuje dalszy tok postępowania, który nastąpił już po złożeniu rozpoznawanej skargi. Sądowi z urzędu wiadomo, że postępowanie legalizacyjne w przedmiocie budynku gospodarczego wybudowanego przez J.a P. na działce nr 938 w miejscowości P., przy ul. A nr 3 zakończyło się ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu właśnie z powodu nieuzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (vide: decyzja w aktach). Ponadto w sprawie przedmiotowego nakazu rozbiórki wymierzono grzywnę w celu przymuszenia i obecnie toczy się postępowanie egzekucyjne. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. IB