II SA/Łd 538/19

Dnia 22 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona oddala skargę. A. P. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku J.K. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 działka nr 68/41 w obrębie [...] o łącznej pow. [...] m2 KW nr [...] w związku z udziałem [...] związanym z prawem użytkowania wieczystego gruntu pod garażem nr [...] jest nieuzasadniona, ewentualnie uzasadniona w niższej wysokości, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 270) oraz na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 roku poz. 570 ze zm.), umorzyło postępowanie. Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia [...] r. skierowanym do J.K., jako współużytkownika wieczystego w [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 działka nr 68/41 w obrębie [...] o łącznej pow. [...] m2 KW nr [...] - gruntu pod garażem nr [...], wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i ustalił nową wysokość tejże opłaty w wysokości 314,10 zł. W ustawowym terminie wnioskodawca złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, ewentualnie uzasadniona w niższej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w oparciu o art. 232 i art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 67, art. 71 ust. 1 i 4, art. 77 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. stwierdziło, że właściciel nieruchomości jest uprawniony (ale nie zobowiązany) do aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku, gdy nastąpi zmiana wartości tejże nieruchomości. Jak wskazano powyżej, podstawą aktualizacji opłaty jest oszacowanie dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego. Następnie Kolegium wskazało, iż przedmiot postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. wszczętego w związku z wnioskiem związany jest z regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 1716). Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (ust. 1), przy czym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2). Nie ulega bowiem wątpliwości, że grunt oddany w użytkowanie wieczyste wnioskodawcom w niniejszej sprawie ma charakter gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywołanej ustawy. W konsekwencji prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształciło się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności z tym, że zgodnie z art. 1 ust. 4 w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym. Wskazane przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało przy tym przez ustawodawcę z obowiązkiem poniesienia przez nowego właściciela gruntu opłaty (art. 7 ust. 1), przy czym jej wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2). Opłata jest wnoszona zasadniczo przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6). Ustawa przewiduje również instytucję bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego ( art. 9 ustawy). Z powyższych uwag wynika normatywny związek między opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, do którego tytuł prawny ulega przekształceniu w prawo własności, a stanowiącą konsekwencję tego przekształcenia opłatę. W konsekwencji sam fakt przekształcenia zasadniczo nie czyni bezprzedmiotowym i niedopuszczalnym prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zainicjowanego wnioskiem użytkownika wieczystego gruntu kwestionującego wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste dokonane przez jego właściciela w roku 2018. Na możliwość prowadzenia tego postępowania i sposób jego zakończenia kluczowy wpływ mają jednak, w przekonaniu Kolegium, regulacje zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 270), która weszła w życie dnia 13 lutego 2019 r. W kontekście przedmiotu prowadzonego postępowania szczególne znaczenie ma art. 4 tej ustawy. Zgodnie z jego ust. 1, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu [...] r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Natomiast w świetle art. 4 ust. 2 postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się. Powyższe regulacje skłoniły Kolegium w pierwszej kolejności do rozważenia przewidzianej w art. 4 ust. 2 konieczności umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W kontekście ust. 1 przesłankami takiego sposobu zakończenia postępowania są: - wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po dniu [...] r. oraz - fakt, iż wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] r. Odnośnie pierwszej przesłanki Kolegium wyraziło stanowisko, iż przez wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów należy rozumieć dzień złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym momencie dochodzi bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty, w którym stronami są właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. W rezultacie tego postępowania wysokość opłaty rocznej może pozostać w wysokości zaoferowanej przez właściciela nieruchomości, w przypadku oddalenia wniosku przez kolegium, bądź też może dojść do ustalenia, na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia ugody, nowej wysokości opłaty. Kolegium stwierdziło, że nie sposób zanegować tezy, iż niezależnie od swojej specyfiki, jest to postępowanie w definicyjnym tego słowa znaczeniu. Co przy tym istotne, jest to postępowanie, które zważywszy na normujące jego przebieg regulacje prawne może zostać umorzone w rozumieniu art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy. W tym kontekście nie znajduje należytego uzasadnienia pogląd przedstawiony w skierowanym do Kolegium piśmie właściciela nieruchomości, iż za datę wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podjętego przez Urząd Miasta Ł., należy uznać pierwszą czynności zmierzającą do zaktualizowania opłat tj. zlecenie opinii biegłemu (pismo o sygn. [...] z dnia [...] r.). Z punktu widzenia prawnego mechanizmu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego bowiem, zwrócenie się przez właściciela nieruchomości do biegłego o opinię w przedmiocie jej wartości (w istocie zaś, zlecenie mu sporządzenia operatu szacunkowego), niezależnie od prawnego waloru sporządzonego operatu szacunkowego nie wszczyna on żadnego postępowania w sprawie. Stanowi bowiem ewentualną podstawę do złożenia przez właściciela nieruchomości oświadczenia woli zmieniającego warunki łączącej strony cywilnoprawnej umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie sposób pominąć przy tym okoliczności, iż do momentu złożenia tego oświadczenia - wypowiedzenia, w formie pisemnej, wysokości dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesłania równocześnie oferty przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej, jego adresat (użytkownik wieczysty) nie posiada żadnej wiedzy o działaniach i zamiarach właściciela nieruchomości. W związku z powyższym działania podejmowane przez właściciela nieruchomości w czasie między zleceniem sporządzenia operatu szacunkowego a dokonaniem wypowiedzenia nie mogą być uznane za postępowanie w rozumieniu art. 4 wspomnianej ustawy. Rozważać je można co najwyżej w kontekście procedury o charakterze stricte wewnętrznym, której celem jest zapewnienie skuteczności złożonemu oświadczeniu woli. Brak jakichkolwiek regulacji o charakterze powszechnie obowiązującym regulującym jej przebieg, w szczególności zaś możliwość jej umorzenia wyklucza uznanie tych działań za postępowanie w rozumieniu art. 4 ustawy, z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Jeżeli chodzi o drugą z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to w celu weryfikacji jej zaistnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało właściciela nieruchomości pismami z dnia [...] r., [...] r. oraz [...] r. do pisemnego jednoznacznego wyjaśnienia, czy przed dniem [...] r. doręczono wypowiedzenia opłaty rocznej wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 działka m 68/41 KW m [...]. W piśmie z dnia [...] r. właściciel nieruchomości poinformował Kolegium, że wypowiedzenia skierowane do współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości zostały skutecznie doręczone przed dniem [...] r. W treści pisma nie zawarte zostało jednak oświadczenie właściciela nieruchomości, że wypowiedzenia doręczone zostały wszystkim współużytkownikom wieczystym. W powiązaniu ze złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. pisemnym oświadczeniem jednego ze współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, że nie zostało mu doręczone wypowiedzenie opłaty rocznej (oświadczenie P.F. z dnia [...] r.) nakazuje to przyjąć, że nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] r. W konsekwencji zaistniała druga z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyło Miasto Ł., zarzucając naruszenie: - naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostało wszczęte przed dniem [...] r.; - naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania; - naruszenie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu [...] r., podczas gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu zleceniem w dniu [...] r. operatów szacunkowych, zaś operat został sporządzony w dniu [...] r. Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o obciążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kosztami postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie z wniosku J.K. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 działka nr 68/41 w obrębie [...] o łącznej pow. [...] m2 KW nr [...] w związku z udziałem [...] związanym z prawem użytkowania wieczystego gruntu pod garażem nr [...] jest nieuzasadniona, ewentualnie uzasadniona w niższej wysokości. Skład orzekający w sprawie, podzielając pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 564/19 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) w zasadniczej części odwoła się do prawnej jego argumentacji. Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności należy wyjaśnić kwestię dopuszczalności skargi, tj. stwierdzić, iż wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., od którego służy skarga do sądu administracyjnego. Przepisy art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie przewidują, aby od postanowienia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., do których takie postanowienie nie zalicza się. Przy tym z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. od postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy również zażalenie, w myśl zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest uznanie, że na postanowienie służy skarga do sądu administracyjnego. Oceniając zaś legalność zaskarżonego postanowienia, należało uznać że odpowiada ono prawu. Należy wskazać, iż punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 232 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2016, poz. 380 ze zm.), stosownie do którego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Zgodnie zaś z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 u.g.n. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej określonej zgodnie z art. 67 u.g.n. Przepis art. 77 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na trzy lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty dokonuje się na podstawie oszacowania wartości gruntów przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu na dzień oszacowania i przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej. Właściciel nieruchomości jest zatem uprawniony do aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku zmiany wartości nieruchomości, a podstawą aktualizacji opłaty jest oszacowanie dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne są również postanowienia wynikające z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1716). I tak, stosownie do art. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, przy czym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Jako że poza sporem pozostaje fakt, że grunt oddany w użytkowanie wieczyste wnioskodawcy ma charakter gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształciło się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności, a zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym. Istotne dla sprawy jest to, iż - jak to wynika z art. 7 ustawy - z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się obowiązek poniesienia przez nowego właściciela gruntu opłaty, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W konsekwencji kwestia aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania ma wpływ na wysokość opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo zastosowało art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270). W świetle tych przepisów, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu [...] r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Jak trafnie zauważyło Kolegium przesłankami umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są: - wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po dniu [...] r. oraz - brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] r. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały obie przesłanki umorzenia postępowania na mocy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, tak jak przyjęło to Kolegium. Podstawową kwestią sporną między stronami jest wskazanie zdarzenia inicjującego wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem Gminy Miasta Ł. momentem wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. jest zlecenie przez właściciela gruntu sporządzenia operatu szacunkowego, "a przynajmniej jego sporządzenie", jak podnosi to strona. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stoi na stanowisku, które tut. Sąd podziela, że momentem tym jest dzień złożenia do Kolegium przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż co do zasady kwestia podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 77-82 u.g.n. Aktualizacji dokonuje organ właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy k.p.a. Z kolei w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości użytkownik wieczysty może złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, działania opisane w art. 77-78 u.g.n. nie są postępowaniem w rozumieniu art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Takie czynności jak zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego, zapoznanie się z jego treścią mają charakter wstępny, analityczny, zmierzający do ustalenia, czy spełniony jest zasadniczy warunek zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Czynności te mogą więc jedynie, ale nie muszą, prowadzić do wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej na przykład wówczas, gdy z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego będzie wynikało, że wartość nieruchomości gruntowej nie uległa zmianie. Wypowiedzenie z kolei ma charakter ściśle cywilistyczny, w istocie stanowi wyraz woli właściciela nieruchomości zmiany jednego z istotnych postanowień umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, które także jest instytucją prawa cywilnego (uregulowaną w art. 232-243 k.c.). Chociaż wypowiedzenie dokonywane jest przez właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu, to jednakowoż nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów k.p.a. Poddanie kontroli administracyjnej wypowiedzenia przed ewentualnym sporem cywilnym (przed sądem powszechnym) nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy zawarte w art. 77 u.g.n. pełnią w istocie funkcję ochrony użytkowników wieczystych ograniczając możliwość dowolnego kształtowania wysokości opłaty rocznej, a także ograniczając ilość owych zmian w trakcie trwania umowy. Przepisy te więc ograniczają uprawnienia składające się na treść prawa własności. Należy zwrócić uwagę jeszcze na jedną okoliczność, otóż jedynymi przepisami proceduralnymi, które mają zastosowanie w działaniach właściciela zmierzających do zmiany wysokości opłaty rocznej są przepisy dotyczące doręczeń zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine). Powoduje to, że nie można ustalić momentu, w którym "postępowanie" jest wszczęte, jakie zdarzenie wywołuje taki skutek, czy pozyskanie przez właściciela informacji, że nastąpiły zmiany cen na rynku nieruchomości gruntowych, czy zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, czy wreszcie data wpływu owego operatu do organu właściciela nieruchomości (dotyczy to aktualizacji dokonywanej z urzędu). W przypadku aktualizacji dokonywanej na wniosek użytkownika wieczystego (art. 81 u.g.n.) także istnieją opisane wcześniej dylematy, a to z tego powodu, że jedynymi przepisami k.p.a., które mają zastosowanie w działaniach aktualizacyjnych właściciela gruntu, są przepisy dotyczące doręczeń. Znamienne przy tym jest to, że nawet autor skargi ma problem ze wskazaniem, jakie zdarzenie wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania z punktu widzenia proponowanej w skardze wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Autor skargi alternatywnie wskazuje na moment (datę) zlecenia operatu bądź jego sporządzenia. Jak wyżej wskazano, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyznał rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że datą wszczęcia postępowania, o której mowa w przepisach ustawy zmieniającej jest data wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości. Do postępowania, jakie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku skierowanego przeciwko aktualizacji opłaty stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisane w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłanie m.in. do przepisów dotyczących postępowania zawartych w k.p.a. ma charakter kluczowy. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Z zacytowanych przepisów, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu, które toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym ściśle wynika moment wszczęcia owego postępowania. Jak już wyżej podniesiono, praktycznie nie ma możliwości wskazania takiego momentu w zakresie działań właściciela nieruchomości opisanych w art. 77 u.g.n. O ile zatem zdarzenia w postaci zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego wartości gruntu, czy też sporządzenie owego operatu nastąpiły przed dniem [...] r., to wniosek uczestnika postępowania J.K., dotyczący wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w dniu [...] r. Argument zawarty w skardze, zgodnie z którym przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. prowadzi do zdyskwalifikowania mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu przed SKO mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zawarte w k.p.a. Zgodnie z regułą zawartą w tych przepisach, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Do tego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wobec zasady swobodnej oceny dowodów, a także nieograniczonego katalogu środków dowodowych (z wyjątkiem dowodów sprzecznych z prawem), z punktu widzenia "mocy dowodowej" nie ma znaczenia, czy operat szacunkowy sporządzony został w ramach postępowania aktualizacyjnego czy też przed jego wszczęciem. Dodatkowo zauważyć należy, iż do dnia [...] r. nie wszyscy współużytkownicy wieczyści otrzymali wypowiedzenia, gdyż Gmina Miasto Ł. nie dysponuje dowodem doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej współużytkownikowi wieczystemu – P. F., co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Reasumując należy uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie przyjęło, że zaistniały przesłanki opisane w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. do umorzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w wyroku. E.S.