II SA/Łd 540/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekazanie według właściwości 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu S. K. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy A. [...] lokal [...], kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) powiększoną o 22 % podatku od towarów i usług, tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu państwa (Dz. U. z 2004r., Nr 208, poz. 2128 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku S. G. , J. W. , D. D. i J. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w A. z dnia [...] o przejęciu, za rentę, na własność Skarbu państwa gospodarstwa rolnego bez budynków stanowiącego własność K. G. , postanowił stwierdzić swą niewłaściwość w sprawie i przekazać sprawę zgodnie z właściwością Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, iż rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego uznało, iż nie jest organem, właściwym w sprawie. Dla poparcia swego stanowiska organ powołał się na treść art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w myśl którego kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 157 §1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Na kanwie powołanej regulacji prawnej Kolegium wywiodło, iż w przedmiotowej sprawie organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest obecnie właściwy do wydania decyzji w I instancji, jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zasadność takiego stanowiska jest poparta zmianą jaka miała miejsce w 1992 roku, kiedy to sprawy o przejecie gospodarstwa na własność Skarbu Państwa w drodze decyzji administracyjnych przeszły na Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, a organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Reasumując przeprowadzony wywód Kolegium podkreśliło, iż stwierdzenie swej niewłaściwości w sprawie powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 65 §1 Kpa, zgodnie z którym jeżeli organ administracji, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. W przewidzianym prawem terminie zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S. G., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na przepis art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi SP. Wyjaśniła, iż jest córką i spadkobiercą po matce K. G. , z którą mieszkała i razem płaciły zobowiązania wobec państwa. Oświadczyła, iż ani ona, ani jej matka nie spisały się z tegoż gospodarstwa", zaś obecni spadkobiercy, wśród nich niepełnoletnie dzieci, oczekują na spadek po babce, który pozwoli im się rozwijać. Nadto wskazała, iż ma syna, który przejmie gospodarstwo i spłaci pozostałych spadkobierców, bądź przekaże im wydzielone działki. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1, art. 127 §3 w związku z art. 144 Kpa, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi SP, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] Kolegium powtórzyło dotychczasowe stanowisko i podtrzymało w całości argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło, iż przepisy dotyczące właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność na podstawie art. 156 §1 pkt 1 Kpa, jest to bowiem wada tak ciężka, iż powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie. Kolegium zaznaczyło nadto, iż utrzymane w mocy postanowienie nie jest rozstrzygnięciem w przedmiocie zgodności z prawem decyzji naczelnika miasta i Gminy w A. z dnia [...] , a wskazuje jedynie, że właściwy do rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wskazują, iż jako prawowici spadkobiercy K. G. domagają się zwrotu gospodarstwa rolnego przejętego przez Skarb Państwa. Argumentują, iż gmina sprzedała gospodarstwo sąsiadowi, z którym matka przez całe życie miała "piekło", była ona osobą schorowaną i nie było właściwe przejęcie gospodarstwa bez wiedzy skarżącej tj. S. G. . Brak powiadomienia dzieci Pani K. strona poczytuje za uchybienie w działaniach gminy, które spowodowało, iż obecni spadkobiercy pozostali bez spadku. Podnieśli nadto, iż córki zmarłej nie zostały odpisane od tego gospodarstwa ani w żaden sposób spłacone, dlatego też domagają się zwrotu gospodarstwa. Strona stoi na stanowisku, że matka jej otrzymała rentę za swoją pracę na roli, a skarżąca ponieważ była w nim zameldowana i ponosiła pewne nakłady finansowe powinna otrzymać należną cześć. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w pełni dotychczas prezentowane stanowisko i nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło ojej oddalenie. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. pełnomocnik skarżącej S. G. z urzędu radca prawny S. K. pozostawił skargę do uznania Sądu i wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Przy czym należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym uchyleniem zaskarżonego postanowienia lub stwierdzeniem jego nieważności. Lektura skargi i pism składanych na etapie postępowania administracyjnego wskazuje, iż skarżąca domaga się zwrotu gospodarstwa rolnego i nie przyjmuje do wiadomości stanowiska i wyjaśnień organów poczynionych w uzasadnieniu postanowienia, które wskazują, iż nie są kompetentne do orzekania o zwrocie przedmiotu sporu. Merytoryczne rozpoznanie żądań skarżącej może mieć miejsce dopiero po przesłaniu jej wniosku do organu właściwego. Przejęcie gospodarstwa rolnego od matki skarżącej, K. G. za rentę na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w A. z dnia [...] oparte było na przepisach art. 9 i 31, nie obowiązującej już w dacie orzekania o stwierdzeniu nieważności tej decyzji, ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr. 21 poz. 118 ). W związku z reformą administracji państwa, ustawą z dnia z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. (Dz. U. z dnia 26 maja 1990 r.) dokonano określenia kompetencji organów administracji po zmianach ustrojowych. I tak art. 5 pkt. 19 lt. b. ustawy stanowił, że do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą określone w ustawach zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Czyli między innymi kompetencje pierwotnie zastrzeżone dla Naczelnika Miasta i Gminy w A,, a objęte decyzja z dnia [...] Przepis art. 5 pkt. 19 lt. b. ustawy z dnia z dnia 17 maja 1990 r. został ostatecznie uchylony z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 12 pkt. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustroju państwa ( Dz. U. 1998. Nr 162 poz. 1126 ), a kompetencje do przejmowania gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa przypisane zostały zupełnie nowym organom powołanym ustawą. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji pochodził z daty 28 września 2005 r. W tym czasie nie obowiązywała już ustawa z dnia 15 grudnia 1974 r. , a regulacją obowiązującą w zakresie przekazywania gospodarstw rolnych za rentę jest ustawa z 20 grudnia 1990 r. O ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. Nr 7 z 21. 01. 1991 r. poz. 24 ). Przepis art. 58 powołanej ustawy stanowi: "Art. 58. 1. Na wniosek właściciela gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia albo, którego małżonek ma ustalone takie prawo, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 7 pkt 1, wskazaną we wniosku nieruchomość przejmuje się na własność Skarbu Państwa za odpłatnością. 2. Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. 2a. Należności za odpłatne przejmowanie nieruchomości na własność Skarbu Państwa pokrywane są z budżetu państwa. 3. Nieruchomości przejęte na podstawie ust. 1 wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. 4. Do odpowiedzialności za zobowiązania związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego stosuje się odpowiednio art. 526 Kodeksu cywilnego. 5. (108) Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, w tym sposób ustalania odpłatności i wypłacania należności z tego tytułu. Tak więc na skutek zmiany przepisów prawa materialnego procedury, a więc całego systemu przejmowania gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa, nastąpiła również zmiana organu administracji, który dokonuje tego przejęcia w imieniu Skarbu Państwa, gdyż jest to obecnie dokonywane decyzją pierwszoinstancyjną Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powyższe kompetencje Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wynikają również z ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( tj. Dz. U. z 2004r. Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.). Przepis art. 3 ustawy tworzy Agencję i sytuuje ja w systemie organów administracji stanowiąc: "Art. 3. 1. Tworzy się Agencję Nieruchomości Rolnych, zwaną dalej "Agencją". Agencja jest państwową osobą prawną. 2. Nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, a w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 oraz w zakresie zadań określonych w przepisach o kształtowaniu ustroju rolnego - nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi". Agencja ta zgodnie z rozdziałem 5 cytowanej ustawy zatytułowanym "Gospodarowanie Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa" również zarządza, gospodaruje zasobem gruntów rolnych. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto z uwagi na treść z art. 157 §1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Na kanwie powołanej regulacji prawnej w przedmiotowej sprawie organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest obecnie właściwy do wydania decyzji w I instancji czyli Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zasadność takiego stanowiska wynika ze zmiany jaka miała miejsce w 1992 roku, kiedy to sprawy o przejecie gospodarstwa na własność Skarbu Państwa w drodze decyzji administracyjnych przeszły właśnie na Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, a organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Należy się również zgodzić z organem, że przepisy dotyczące właściwości organów obligują organ, który stwierdził swą niewłaściwość w sprawie do przekazania sprawy wraz z aktami organowi właściwemu stosownie do treści art. 65 § 1 K.pa. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.