II SA/Łd 541/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Asesor Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant #PROTOKOLANTT, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2004 sprawy ze skargi U.M. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Uchylono decyzję I i II instancji, Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, Zasądzono zwrot kosztów postępowania Sygn. akt II SA/Łd 540 - 541 / 03 U Z A S A D N I E N I E Decyzjami Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie przepisu art. 40 ust. l, art. 42 ust. l i art. 46 a ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15 poz. 139 ze zm.), ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonego przez Radę Miejską w Łodzi uchwałą Nr LYII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 roku (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 6, poz. 71), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez U.M. od decyzji z dniu [...] o Nr [...] i Nr [...] wydanych przez Kierownika Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno – Budowlanej Urzędu Miasta Ł., Delegatury Ł. – W., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zbiornika na nieczystości ciekłe, przyłącza wodociągowego i energii elektrycznej, przewidzianej do realizacji na nieruchomościach położonych w Ł. przy ulicy A, odpowiednio na działkach nr 142/8 i nr 142/11 – utrzymało w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku Pani U.M., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce 142/8, położonej w Ł. przy ulicy a. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku Pani U.M., również odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce 142/11, położonej w Ł. przy ulicy a. Od decyzji powyższych, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła wnioskodawczyni, wnosząc o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U.M. podniosła, że wszystkie działki położone przy ulicy A od ulicy B w dół należą do niej i do jej rodzeństwa. Wskazała również na to, że za "skupisko zabudowy" można uznać siedem zabudowań od strony ulicy C wieś, położonych w pasie 400 metrów od działki nr 142/11. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższe odwołanie stwierdziło, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w tej ustawie jest, generalnie rzecz ujmując, stwierdzenie czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź w przypadku jego braku, z przepisami szczególnymi. Według art. 40 ust. l i 3 oraz art. 43 w związku z art. 3 pkt l i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji prezydenta miasta (wójta, burmistrza) na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym organ ten nie może odmówić inwestorowi wydania tych ustaleń, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc dla danego terenu objętego wnioskiem jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to decyzja bezwzględnie powinna zostać wydana na podstawie tego planu. Sprzeczność decyzji w zakresie przyjętych w niej rozstrzygnięć z ustaleniami planu powoduje jej nieważność. Organ ustalił, iż w niniejszej sprawie jest niesporne, że dla terenu obejmującego przedmiotowe nieruchomości obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr LYII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 roku (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 6, poz. 71). W zaskarżonych decyzjach organ I instancji przedstawił warunki wynikające z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład jednostki oznaczonej symbolem [...] – tereny otwarte o użytkowaniu rolnym, gdzie obowiązują następujące ustalenia: 1. zakaz rozbudowy, modernizacji i lokalizacji nowych obiektów związanych z usługową działalnością gospodarczą i produkcyjną o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko, 2. dopuszcza się wyłącznie nieszkodliwą działalność usługową związaną z obsługą rolnictwa, 3. 1500 metrów kwadratowych jako minimalną powierzchnię działki powstającej w wyniku wtórnego podziału, 4. dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej przy równoczesnym spełnieniu warunków: a) sytuowanie zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej zabudowy gospodarczej w ramach istniejących skupisk zabudowy wzdłuż istniejących dróg w pasie 50 metrów od drogi, b) linie zabudowy oraz gabaryty budynków muszą nawiązywać do obiektów sąsiednich, c) poza istniejącymi skupiskami zabudowy dopuszcza się wyłącznie wymianę zabudowy mieszkaniowej bez możliwości lokalizacji nowych obiektów. Dodatkowo organ podkreślił, iż tereny te objęte są polityką ochronną, mającą na celu zachowanie dotychczasowego układu przestrzennego i układu zabudowy, co z kolei przesądza o tym, że nie są one przewidziane do urbanizacji. Tereny te odgrywają bowiem istotną rolę w systemie napowietrzania miasta zapewniając swobodny dopływ mas powietrza do terenów zurbanizowanych. Obowiązuje na nich zakaz wyznaczania nowych terenów budowlanych z równoczesnym dopuszczeniem wymiany zabudowy istniejącej, bądź zabudowy uzupełniającej w rejonach koncentracji siedlisk. Z tych właśnie względów możliwość realizacji nowej zabudowy jest na tych terenach obwarowana dodatkowymi warunkami, zgodnie z którymi nowa zabudowa może być lokalizowana w ramach istniejących skupisk zabudowy wzdłuż istniejących dróg w pasie 50 metrów od drogi, a linie zabudowy oraz gabaryty budynków muszą nawiązywać do obiektów sąsiednich. Organ odwoławczy wskazał, iż plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zawiera definicję "skupiska zabudowy", za które uważa się koncentrację nie mniej niż 5 gospodarstw z zabudowaniami zlokalizowanymi wzdłuż drogi po jednej lub obydwu jej stronach, na odcinku nie dłuższym niż 400 metrów od skrajnych granic zabudowanych działek. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że planowane inwestycje nie spełniają powołanych wyżej warunków planu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji w terenie w dniu 24 lutego 2003 roku, w sąsiedztwie działki nr 142/11 znajdują się skupisko zabudowy wzdłuż ulicy A. Właśnie to skupisko tworzone przez 7 gospodarstw wskazuje w odwołaniu U.M. Jednakże działka nr 142/11 usytuowana jest w odległości 112 metrów od granicy skrajnej zabudowanej działki wchodzącej w skład istniejącego skupiska zabudowy przy ulicy A, co przesądza o tym, że nie są spełnione przesłanki wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w sąsiedztwie działki nr 142/8 znajdują się dwa skupiska zabudowy. Jedno wzdłuż ulicy B drugie wzdłuż ulicy A. Punktem odniesienia może być jedynie skupisko znajdujące się wzdłuż ulicy A, gdyż od ulicy B oddziela przedmiotową działkę działka nr 142/14. Działka nr 142/8 znajduje się pomiędzy pięcioma gospodarstwami wzdłuż ulicy A ale odległość pomiędzy ich skrajnymi granicami wynosi 500 metrów. Na przestrzeni 400 metrów znajdują się zaś jedynie trzy gospodarstwa. Reasumując powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że działki objęte wnioskiem U.M. położone są poza istniejącymi skupiskami zabudowy. Z cytowanych już wyżej ustaleń planu zagospodarowania miasta Ł. wynika zaś, że na terenie jednostki urbanistycznej [...], poza istniejącymi skupiskami zabudowy dopuszcza się jedynie wymianę zabudowy mieszkaniowej bez możliwości lokalizacji nowych budynków. Biorą pod uwagę powyższe, wskazać należy, że inwestycje objęte wnioskiem inwestora, a polegające na budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego są sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania miasta Ł. Okoliczność ta w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej zarówno do realizacji na działce nr 142/8, jak i nr 142/11 przy ulicy A w Ł. Zgodnie bowiem z brzmieniem art.46 a ust. l pkt.l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli: jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 10 kwietnia 2003 roku U.M. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skargę na powyższe decyzje podnosząc, iż są one dla niej krzywdzące. Skarżąca przyznała, iż wie o tym, że na tych terenach nie są planowane "inwestycje państwowe", ale jednocześnie cała okolica jest bardzo zabudowana, a motywowanie decyzji odmownej potrzebą "napowietrzania miasta" uważa za absurdalne. W ocenie skarżącej prawo własności działek gruntu oraz opłacanie za te nieruchomości podatków jest wystarczające do tego aby mogła decydować o przeznaczeniu swych nieruchomości. Jeśli Urząd Miasta Ł. widzi dla nich inne przeznaczenie, to niech je wykupi albo zamieni na inne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonych decyzjach naruszeń prawa, rodzących konieczność ich uchylenia. Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera obowiązująca w dacie wydawania decyzji przez organy administracji ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis art. 40 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, na podstawie przepisów szczególnych. Mając na uwadze, iż teren objęty planowaną realizacją inwestycji, w czasie wydawania kwestionowanych decyzji był objęty działaniem obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego zasadnie organ ocenił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu opierając się na postanowieniach owego miejscowego planu. Przepisy omawianej ustawy nie dają organom administracji możliwości uznaniowego rozpoznawania spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania gdyż stanowią, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym) W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do terenu planowanych inwestycji. Organ poprawnie przytoczył owe ustalenia w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. Poprawnie wskazał na wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utrudnienia we wznoszeniu nowych obiektów budowlanych. Wreszcie zasadnie przyjął, iż lokalizacja nowej zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej zabudowy gospodarczej możliwa jest wyłącznie w ramach istniejących skupisk zabudowy. Znajdująca się wśród postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicja "skupiska zabudowy" prawidłowo została przez organ przytoczona. Pomimo wskazanego powyżej, poprawnego przytoczenia przez organy podstawy materialnorawnej wydanych decyzji, decyzje te oparte są na wadliwie zebranym i przez to nieprawidłowo ocenionym materiale dowodowym. Kwestią mającą fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie jest ustalenie lokalizacji nieruchomości skarżącej z punktu widzenia ich przynależności do istniejących już skupisk zabudowy. Stwierdzenia odnoszące się do tych kwestii zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji mają charakter spekulacyjny, bowiem w aktach sprawy nie sposób odnaleźć w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Notatka służbowa z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2003 roku nie daje w szczególności odpowiedzi na pytanie, które nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie działek inwestora wzięte zostały przez organ pod uwagę jako wchodzące w skład istniejących skupisk zabudowy, jakie są faktyczne odległości pomiędzy tymi nieruchomościami, a więc czy rzeczywiści tworzą one skupiska zabudowy, oraz jakie są faktyczne granice istniejących skupisk zabudowy, od których to granic można byłoby liczyć odległość do nieruchomości skarżącej. Wnioski wynikające z powyżej przedstawionych zagadnień winny wprost wypływać z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszych sprawach. Natomiast w rzeczywistości nie sposób ich wyprowadzić, ani z analizy kserokopii map znajdujących się w aktach administracyjnych , ani ze wspomnianej już notatki służbowej z wizji lokalnej. Takiego stanu rzeczy niepodobna zaakceptować z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej i ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a.). Opisane powyżej wadliwości prowadzonego przez organy postępowania stanowią naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją owej wadliwości jest konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje i decyzje je poprzedzające O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisów od skarg orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Wobec uchylenia zaskarżonych decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzje te nie podlegają wykonalności (art. 152 p.s.a.) Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.