II SA/Łd 541/08

Dnia 28 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 roku sprawy ze skarg B. K. i Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanego przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz B. K. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz Stowarzyszenia A kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. LS II SA/Łd 541-542/08 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...], Starosta [...], w oparciu o uzupełniony raport, uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla projektowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni mas bitumicznych INTRAME 160, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] w S., przy ul. A i określił jednocześnie wymagania dotyczące ochrony środowiska, które winny być uwzględnione w projekcie budowlanym oraz w trakcie przygotowania, realizacji i eksploatacji inwestycji. Na powyższe postanowienie zażalenia złożyli B.K. oraz Stowarzyszenie A. w S. W odwołaniach wskazano przede wszystkim, iż organ ochrony środowiska w wydanym postanowieniu uzgadniającym nie uwzględnił wszystkich wskazań zawartych w raporcie. Zwrócono uwagę, że materiał uzyskiwany z frezowania nawierzchni klasyfikowany jest jako materiał szkodliwy dla środowiska, zaś planowana ilość do recyklingu wskazuje, iż w ciągu 2100 godzin pracy wytwórni mas bitumicznych powstanie 50 400 Mg/rok, co oznacza, że potrzeba znacznego obszaru terenu przeznaczonego na przechowywanie tego materiału, co pomija zarówno raport, jak i postanowienie. Zdaniem skarżących w uzgodnieniach zupełnie pominięto emisję zanieczyszczeń do powietrza, nadto obliczenia hałasu są mało wiarygodne, albowiem raport nie wskazuje na jakiej podstawie przyjęto określone wartości. Przedstawione w raporcie wyniki wskazują jedynie, że dopuszczalny poziom substancji w powietrzu zostanie przekroczony. Do atmosfery, w ocenie odwołujących się, będą wydzielane zanieczyszczenia takie jak: dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, tlenek węgla, pył, a wraz z nimi metale ciężkie, węglowodory aromatyczne i alifatyczne oraz benzoalfapiren i substancje smołowe. B.K. podniósł, iż wyniki raportu w tej części wskazują, iż będą przekroczone wartości 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu oraz 10% wartości odniesienia zgodnie z rozporządzeniem MŚ z 22.12.2004r. w sprawie przypadków, w których odprowadzanie gazów lub pyłów nie wymaga pozwolenia. w ilości przekraczającej 10%. Wskazano również na różnice w określeniu optymalnego posadowienia wytwórni w części graficznej i opisowej raportu oraz brak wskazań w zakresie rozwiązania ruchu pojazdów samochodowych na terenie działki objętej inwestycją, które w ilości 100 sztuk będą dostarczały materiał do produkcji asfaltu w ciągu dnia. B.K. zarzucił rozbieżności w graficznym przedstawieniu emisji dwutlenku azotu w poszczególnych wersjach raportu, co czyni ustalenia niewiarygodnymi. Wskazał również na różnice w wersji tekstowej i elektronicznej dotyczące mocy akustycznej, poprawione wprawdzie w wersji ostatecznej raportu, ale bez wyjaśnienia dlaczego przyjęto dla wyliczeń moc akustyczną odciągarki mniejszą, niż wskazana przez jej wytwórcę. Ponadto zarzucono, że w postępowaniu całkowicie pominięto istnienie w najbliższym sąsiedztwie zabytkowego cmentarza oraz fakt, iż B.K. prowadzi na działce sąsiedniej działalność gospodarczą, co naraża jego pracowników na stały kontakt ze szkodliwymi emisjami wytwórni. Decyzją z dnia z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako kpa) i art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150) - utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organ uzgadniający oparł swoje rozstrzygniecie na treści wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport byt dwukrotnie uzupełniany przez inwestora o treści wskazane przez organ uzgadniający. W ostatecznym kształcie raport odpowiada, co do treści, wymaganiom określonym w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przedstawione w raporcie wyniki analiz dokonanych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz metodyką w nich wskazaną, prowadzą do wniosku, iż oddziaływanie na ludzi i środowisko planowanego przedsięwzięcia zamknie się w granicach terenu objętego inwestycją. Nadto dotychczasowe zagospodarowanie terenu pod produkcję przemysłową przez byłe [...] Przedsiębiorstwo Robót Drogowych nie stoi w konflikcie z planowanym przedsięwzięciem. Obecnie na terenie działki [...] prowadzony jest Zakład Robót Budowlanych. Organ II instancji zauważył, iż planowane w skali 160Mg/h przedsięwzięcie wytwórni mas bitumicznych różni się od poprzednio planowanego (30Mg/h) o prawie sześciokrotnie większą wydajność, ale jest nowocześniejsze i charakteryzuje się niskim współczynnikiem emisji w stosunku do wielkości produkcji. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zakres kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia uzgadniającego jest ograniczony, bo jego przedmiotem nie jest sprawa zasadności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji, której jeszcze formalnie nie ma, lecz tylko ocena spełnienia wymogów prawnych samego postanowienia uzgadniającego i sprawdzenie, czy akceptacja organu uzgadniającego dotyczy wniosku, którego realizowanie mogłoby być sprzeczne z prawem, np. ze względu na istnienie przepisów szczególnych nie pozwalających na realizację planowanego przedsięwzięcia w danym miejscu. Zaskarżone postanowienie – w ocenie organu II instancji - odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło Stowarzyszenie A. w S. i B.K., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano ustalenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zarzucając nierzetelność zwłaszcza w zakresie emisji zanieczyszczeń do atmosfery, co w ocenie skarżących uzasadnia weryfikację ustaleń raportu przez specjalistów z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Skarżący uważają, że organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie winny przeprowadzić dowód z opinii biegłego, ponieważ podlegający ocenie problem jest na tyle złożony, że wymaga wyjaśnienia przez specjalistów o szczególnie wysokim stopniu przygotowania teoretycznego i praktycznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 28 października 2008 roku skarżący poparli skargę i wskazali, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji raport był jeszcze dwukrotnie poprawiany przez autorów, po raz ostatni w lipcu 228 roku. Poprawki dotyczyły zanieczyszczeń i hałasu. Skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Należy przy tym zauważyć, że organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołań od postanowienia winien był wydać rozstrzygnięcie również w formie postanowienia a nie decyzji. Ten brak nie miał jednak wpływu na rozstrzygnięcie sądu Przedmiotem kontroli sądowej jest w rozpoznawanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymująca w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. Zdaniem Sądu, treść zaskarżonej decyzji i postanowienia organu I instancji oraz przebieg postępowania w sprawie naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia organu I instancji była nienależyta analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko wytwórni mas bitumicznych INTRAME 160 oraz niewyczerpujące ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w zażaleniach skarżących, co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku organy administracji, orzekające na podstawie zgromadzonej dokumentacji, ustaliły, iż z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, możliwa jest realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni mas bitumicznych INTRAME 160. Trzeba zgodzić się z organem I instancji, iż postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j.Dz.U.2008r., nr 25, poz.150) jest postanowieniem wstępnym, a kwestie uwarunkowań zgody na realizację inwestycji rozstrzygnie decyzji kończąca postępowanie. Niemniej, jak trafnie zauważają skarżący, właśnie to postanowienie, określające warunki progowe i ramowe zamierzenia stanowi podstawę dla ustaleń podejmowanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Powinno zatem w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości wskazywać wszystkie niezbędne elementy oddziaływania. Podstawą orzekania, zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, był w szczególności raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie którego organy administracji uzyskują informacje na temat oddziaływania inwestycji na środowisko. Raport ten jest jednym ze środków dowodowych, który podlega ocenie organów uzgadniających i - jeżeli budzi zastrzeżenia oraz wątpliwości - organ uzgadniający obowiązany jest przeprowadzić w sposób należyty i wyczerpujący postępowanie wyjaśniające. W rozpoznawanej sprawie obydwoje skarżący wskazywali w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, (zwłaszcza w zażaleniach na rozstrzygnięcia organu I instancji) na nieścisłości oraz rozbieżności występujące w raporcie. Podnoszono w szczególności, iż w uzgodnieniach zupełnie pominięto emisję zanieczyszczeń do powietrza, wskazywano iż obliczenia hałasu są mało wiarygodne, albowiem raport nie wskazuje na jakiej podstawie przyjęto określone wartości, przedstawiano błędy w wyliczeniach. Skarżący podnosili, iż przedstawione w raporcie wyniki wskazują, że dopuszczalny poziom substancji w powietrzu zostanie znacznie przekroczony. Do atmosfery, w ocenie skarżących, będą wydzielane zanieczyszczenia, negatywnie oddziałujace na organizm ludzki. Wskazano również na różnice w określeniu optymalnego posadowienia wytwórni w części graficznej i opisowej raportu, różnice w określeniu zasięgu zanieczyszczeń w poszczególnych wersjach graficznych oraz brak wskazań w zakresie rozwiązania ruchu pojazdów samochodowych na terenie działki objętej inwestycją. Zwrócono także uwagę, że materiał uzyskiwany z frezowania nawierzchni klasyfikowany jest jako materiał szkodliwy dla środowiska, zaś planowana ilość do recyklingu wskazuje, iż w ciągu 2100 godzin pracy wytwórni mas bitumicznych powstanie 50 400 Mg/rok, co oznacza, że potrzeba znacznego obszaru terenu przeznaczonego na przechowywanie tego materiału. Przedstawione powyżej wątpliwości nie zostały wyjaśnione w niniejszej sprawie przez organy administracji. Organy, wydając rozstrzygnięcia, oparły się bezkrytycznie na raporcie przyjmując, iż informacje z niego wynikające uprawniają do stwierdzenia, iż planowana inwestycja nie zagraża środowisku, nie uzasadniając przy tym właściwie swojego stanowiska. Postępowanie takie należy uznać za niedopuszczalne, albowiem narusza ono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7 i 8 kpa. Z przywołanych przepisów wynika, iż organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Nadto organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Podkreślić także należy, iż uzasadnienia rozstrzygnięcia zarówno organu I instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie spełniały wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 kpa, naruszając tym samym przywołany przepis, z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy mieć przy tym na uwadze, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983 roku, sygn. akt I SA 178/83, publ. ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 roku, sygn. akt V SA 1512/96, publ. OSP 1998, z. 2, poz. 29). Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne winno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie to winno również zawierać ustosunkowanie się organu do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji, a zatem będzie to ta część dowodów, która została przez organ administracji oceniona negatywnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 roku, sygn. akt II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68). W niniejszej sprawie uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji były nieprawidłowe albowiem nie odnosiły się szczegółowo do zarzutów skarżących. W szczególności uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie zawiera analizy zarzutów podnoszonych przez skarżących w zażaleniach. Lakoniczne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu, iż raportowi nie można odmówić wiarygodności są niewystarczające. Raport jest bowiem dokumentem, który podlega ocenie, a sporządzenie go nie zwalnia organu uzgadniającego od czynienia własnych w tym zakresie ustaleń, zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych. Ustalenia te powinny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zauważyć w tym miejscu wypada, iż nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje również fakt, podniesiony przez skarżących na rozprawie, iż raport wielokrotnie zmieniano w tym dwa razy po wydaniu zaskarżonej decyzji, co potwierdza tezę, iż zawierał on nieścisłości i rozbieżności i budzi poważne wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku wszystkie podniesione przez Sąd kwestie będą wymagały rozważenia w ponownie prowadzonym postępowaniu uzgadniającym. Zwłaszcza, organy zobowiązane będą do przeprowadzenia całościowej, dokładnej i rzetelnej analizy raportu, której wyniki będą musiały zostać szczegółowo skonfrontowane z zarzutami podnoszonymi przez skarżących. Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie administracyjne da możliwość wydania właściwego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia Starosty [...] z dnia [...], uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz B.K. oraz Stowarzyszenia A. zwrot kosztów postępowania. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. A.K.