II SA/Łd 542/04

Dnia 23 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 roku sprawy ze skargi J.C. i M.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art.136, 137 i 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 46 z 2000r. poz.543) oraz art.104 kpa odmówił M. i J.C. zwrotu nieruchomości położonych w gminie S. - obręb [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż decyzją Wojewody [...] z dnia [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa: 1. gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 13,032 ha należące do M. i J.C. składające się z nieruchomości położonych we wsi C., G., M. i S. 2. nieruchomość położoną we wsi C. o powierzchni 0,94 ha – nr działek 218 i 220 stanowiącą współwłasność M. i J.C. w ½ części oraz Z. i K.K. w ½ części 3. nieruchomość położoną we wsi C. o powierzchni 1,05 ha stanowiącą własność M. i J.C. w ½ części oraz J.K. w ½ części. W dniu 12 września 2000r. M. i J.K. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ administracji ustalił, iż na działkach objętych wnioskiem o zwrot Kopalnia Węgla Kamiennego A dokonała szeregu inwestycji związanych z wykonaniem robót przygotowawczych pod odkrywkę "S.". Skoro wywłaszczone grunty zostały wykorzystane do 1989r. pod inwestycje, organ administracji uznał, iż brak jest podstaw do ich zwrotu. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyli M. i J.K.. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania. W dniu 2 kwietnia 2003r. Starosta [...] wezwał M. i J.C. do uzupełnienia wniosku o zwrot nieruchomości o pozostałych współwłaścicieli działek 691, 218 i 220 bądź do zmiany wniosku w ten sposób aby obejmował on jedynie nieruchomości będące wyłącznie własnością M. i J.C. W dniu 8 kwietnia 2003r. M. i J.K. złożyli wniosek o wyłączenie z postępowania działek 218, 220 i 691 i zawieszenie postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Starosta [...] postanowił wyłączyć z postępowania działki nr 218, 220 i 691 położone we wsi C. i zawiesić postępowanie w tym zakresie. W dniu 13 października 2003r. M. i J.K. złożyli wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Starosta [...] podjął postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 218, 220 i 691. W dniu 12 listopada 2003r. Starosta [...] wezwał M. i J.C. do usunięcia braków formalnych wniosku o zwrot nieruchomości, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w sposób określony w wezwaniu z dnia 2 kwietnia 2003r. czyli przez zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości. Wezwanie zostało doręczone M. i J.C. w dniu 20 listopada 2003r. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art.64 § 2 i art.104 kpa pozostawił bez rozpoznania wniosek M. i J.C. o zwrot nieruchomości oznaczonych numerami 218, 220 i 691 położonych w obrębie [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż M. i J.K. zostali wezwani do usunięcia braków formalnych wniosku o zwrot nieruchomości poprzez jego uzupełnienie przez wszystkich współwłaścicieli. Wniosek ten nie został jednak uzupełniony w wymaganym terminie. W związku z czym organ administracji pozostawił wniosek bez rozpoznania. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyli M. i J.K. podnosząc, iż jest ona niesprawiedliwa. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie im nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 i art.104 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość należała poprzednio do kilku współwłaścicieli lub gdy po poprzednim właścicielu pozostało kilku spadkobierców to wniosek o zwrot nieruchomości musi pochodzić od nich wszystkich. Nieruchomości wywłaszczone decyzją z dnia [...] stanowiły współwłasność, a więc wniosek o ich zwrot winien zostać uzupełniony o stanowisko pozostałych stron postępowania tzn. J.K. odnośnie działki nr 691 oraz K. i Z.K. odnośnie działek nr 218 i 220. K. i Z.K. w oświadczeniu z dnia 17 listopada 2003r. nie zgłosili roszczeń zwrotnych odnośnie działek 218 i 220. Jeżeli chodzi o działkę nr 691 to następcy J.K. zostali wezwani do przedstawienia dowodów potwierdzających ich tytuł prawny lecz nie wyrazili oni zainteresowania uczestnictwem w postępowaniu. Z uwagi na to, iż do wniosku M. i J.C. nie przyłączyli się pozostali współwłaściciele nieruchomości ani ich następcy prawni postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W związku z czym winno zostać umorzone. Mając to na uwadze organ odwoławczy orzekł jak w sentencji decyzji. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. i J.K. podnosząc, iż jest ona niesprawiedliwa. W obszernym uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż wywłaszczone nieruchomości winny zostać im zwrócone. Organy administracji nieprawidłowo interpretują przepisy, dopuszczają się mataczeń, fałszerstw i zatajają fakty. Uniemożliwia to odzyskanie nieruchomości przez skarżących. W konkluzji skarżący wnosili o ponowne rozpoznanie ich sprawy. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga M. i J.C. jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji publicznej obu instancji są dotknięte wadą nieważności o której mowa w art.156 § 1 pkt.2 kpa przy czym decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, zaś decyzja organu odwoławczego z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, iż przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej dotyczy sytuacji gdy nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Innymi słowy mówiąc chodzi tu o przypadek gdy brak jest przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji do działania w formie decyzji. Jeżeli chodzi o pozostawienie wniosku bez rozpoznania, o którym mowa w art.64 § 2 kpa to brak jest podstaw do wydania decyzji w tej kwestii. Zgodnie z treścią art.104 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie rozstrzyga sprawy. Podanie pozostawia się bowiem bez rozpoznania właśnie dlatego, że nie można załatwić sprawy. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie kończy także sprawy w danej instancji. Przepis art.64 § 2 kpa nie stanowi zatem podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Pogląd, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji wyraził Sąd Najwyższy w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 8 czerwca 2000r. w spr. III ZP 11/00(ONSA nr 19 z 2000r. poz.702) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 1999r. w spr. I S.A. 1253/98(Lex nr 46803), z 30 września 1999r. w spr. I SAB 89/99(Lex nr 48727) i z 19 stycznia 1999r. w spr. I S.A. 1056/98(Lex nr 46781). Konsekwencją uznania, iż przepis art.64 § 2 kpa nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej jest to, iż decyzja o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest wydana bez podstawy prawnej. Jest ona zatem dotknięta wadą nieważności o której mowa w art.156 § 1 pkt.2 kpa. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Został on wyrażony w wyroku z dnia 15 kwietnia 1999r. w sprawie I S.A. 1253/98(Lex nr 46803), z dnia 13 lipca 1999r. w sprawie I S.A. 1658/98(Lex nr 48576) i z 5 września 2000r. w sprawie I S.A. 1233/99(Lex nr 55761). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. W rozpoznawanej sprawie organ administracji I instancji wydał decyzję o pozostawieniu wniosku skarżących bez rozpoznania powołując się na przepisy art.64 § 2 i 104 kpa. Decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, a więc jest ona dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie M. i J.C. od decyzji organu I instancji rażąco naruszył prawo. Zaznaczyć należy, iż rażące naruszenie prawa następuje wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Dotyczy to sytuacji gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny, bezsporny i nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie III S.A. 565/95 z dnia 17 kwietnia 1996r./Biuletyn Skarbowy nr 2 z 1997r. str.26/, w sprawie II S.A. 1531/94 z dnia 6 lutego 1995r./ONSA nr 1 z 1996r. poz.37/, w sprawie III S.A. 1705/93 z dnia 11 maja 1994r./Wspólnota nr 42 z 1994r. str.16/, w sprawie V S.A. 86/92 z dnia 21 października 1992r. ONSA nr 1 z 1993r. poz.23/ i w sprawie III S.A. 1425/96 z dnia 17 września 1997r./Lex nr 32626/. Zgodnie z treścią art.134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują między innymi przypadki gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie służy zatem od czynności organu administracji nie będących decyzją administracyjną a stanowiących np. czynność materialno -techniczną. W przepisie art.134 kpa użyto sformułowania "organ odwoławczy stwierdza" co oznacza, iż w sytuacji gdy odwołanie jest niedopuszczalne organ administracji ma obowiązek stwierdzić jego niedopuszczalność. Podkreślić należy, iż pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art.64 § 2 kpa jest czynnością techniczną. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż organ administracji I instancji wydał decyzję o pozostawieniu podania bez rozpoznania i pouczył stronę o możliwości złożenia od niej odwołania. O charakterze konkretnej czynności lub konkretnego aktu nie decyduje jego forma lecz merytoryczna treść. Nawet zatem gdyby organ administracji I instancji wydał decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania to w istocie jest to czynność techniczna a na czynność taką odwołanie nie przysługuje. Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do kontroli tej czynności w trybie postępowania odwoławczego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1998r. w sprawie IV S.A. 1041/96(Lex nr 43354). W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] wydał decyzję o pozostawieniu podania skarżących bez rozpoznania i pouczył strony o prawie do wniesienia odwołania. M. i J.K. wnieśli takie odwołanie zaś organ odwoławczy rozpoznał je merytorycznie. Mimo, że organ I instancji wydał decyzję o pozostawieniu podania bez rozpoznania to faktycznie była to czynność techniczna, na którą nie przysługuje odwołanie. Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do kontroli czynności w trybie postępowania odwoławczego. Winien on natomiast stwierdzić jego niedopuszczalność. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji o której mowa w art.138 § 1 pkt.2 kpa jest możliwe dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie jest dopuszczalne a następnie, że zostało wniesione w wymaganym terminie. Dopiero po ustaleniu tych faktów można przystąpić do rozpoznania odwołania. Organ odwoławczy pominął jednak fakt dopuszczalności odwołania skarżących lecz rozpoznał je merytorycznie czym naruszył przepis art.134 i 138 § 1 pkt.2 kpa. W ocenie sądu naruszenie prawa przez organ administracji miało charakter rażący. Analiza przepisu art.64 § 2 i 104 kpa wskazuje, iż nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Wymienione przepisy są na tyle jasne, że ich interpretacja nie powinna sprawiać nadmiernych trudności. Pogląd, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji administracyjnej jest od dawna utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro zatem z przepisów art.64 § 2 i 104 kpa nie wynika, aby istniała podstawa prawna do wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania to organ odwoławczy winien zdawać sobie sprawę, iż czynność organu I instancji, mimo, że została określona jako decyzja, jest w rzeczywistości czynnością techniczną, od której nie przysługuje odwołanie i nie może być ona kontrolowana w trybie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak faktu niedopuszczalności odwołania lecz rozpoznał sprawę merytorycznie. W ocenie sądu można zatem uznać, iż naruszenie przepisu art.134 i 138 § 1 pkt.2 kpa przez organ odwoławczy miało charakter rażący. Reasumując sąd uznał, iż obie decyzje organów administracji obu instancji są dotknięte wadą nieważności o której mowa w art.156 § 1 pkt.2 kpa. Decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej zaś decyzja organu odwoławczego w sposób rażący narusza prawo. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...].