II SA/Łd 542/16

Dnia 11 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 roku sprawy ze skargi K. K. na akt wydany przez Burmistrza Miasta P. w postaci rachunku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udzielenie informacji publicznej - oddala skargę. a.bł. W dniu 8 lipca 2016 r. K.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na akt Burmistrza Miasta P. w postaci rachunku z [...] nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty za udzielenie informacji publicznej. Skarżąca w motywach skargi wskazała, że w dniu 1 czerwca 2016 r., na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwała Burmistrza Miasta P. do zaprzestania naruszania prawa, polegającego na naliczaniu kosztów pracy pracownika w związku z wytwarzaniem informacji publicznej o jaką wnioskowała w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek pozostał bez odpowiedzi. Dnia 30 maja 2016 r. skarżąca otrzymała rachunek za udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. Tym razem chodziło o kserokopie zleceń, jakie Gmina P. w określonym przedziale czasu zleciła A Spółka z o.o. w P., w ramach których realizowane były zadania inwestycyjne. W kalkulacji kosztów wytworzenia tej informacji tradycyjnie uwzględniono koszty pracy pracownika. Podobnie naliczano koszty wytworzenia informacji dotyczące innych wniosków strony o udzielenie informacji publicznej. Takie postępowanie miało zapewne skutkować zniechęceniem skarżącej do składania dalszych wniosków, ze względu na sporą kwotą do uregulowania. Na sesjach Rady Miejskiej Burmistrz straszył stronę skierowaniem sprawy do sądu w razie nieuregulowania należności. Według autorki skargi Burmistrz postępuje bezprawnie, ponieważ opłaty za udzielenie informacji publicznej mają odpowiadać rzeczywistym i dodatkowym kosztom poniesionym przez podmiot udzielający odpowiedzi na wniosek. Każde zadanie publiczne nałożone przez ustawę na organ, wymaga odpowiedniej organizacji administracji, a z tych przyczyn nie można uznać za dodatkowe normalnych czynności, które towarzyszą realizacji zadania udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że w dniu 1 kwietnia 2016 r. K.K zwróciła się do Burmistrza Miasta P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii zleceń, w ramach których Gmina P. zleciła A Sp. z o.o. w P., realizowanie zadań inwestycyjnych w latach 2014 i 2015. W odpowiedzi, pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta P.poinformował skarżącą o opłacie związanej z uzyskaniem tej informacji, ustalając jej koszt na kwotę 79,75 zł. Pismem z dnia 13 maja 2016 r. przesłano żądane kserokopie zleceń, zaś w dniu 18 maja 2016 r. rachunek za udzielenie informacji publicznej. Odnosząc się do przedmiotowej skargi organ wskazał na brzmienie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. i wyjaśnił, że z uwagi na olbrzymią ilość wniosków o dostęp do informacji publicznej, wielokrotnie wiążących się z koniecznością odnalezienia dokumentów archiwalnych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ był uprawniony do doliczenia dodatkowych kosztów związanych z pracą pracownika. W odniesieniu do kierowanych do Burmistrza Miasta P. ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej, nie można przyjąć, iż udzielenie informacji na wniosek jest możliwe przez pracowników organu w godzinach ich pracy. W ostatnich latach skierowano do Burmistrza Miasta P. wnioski o informacje publiczną w następujących ilościach: w 2015 r. - 186 wniosków, do dnia 22 lipca 2016 r. już 132 wniosków. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany. W związku udostępnieniem informacji publicznej obok kosztów rzeczowych mogą wystąpić tzw. koszty osobowe, tj. koszty pracy osoby przygotowującej informację publiczną. Koszty pracy mogą być jednak brane pod uwagę, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej. Z uwagi na obszerność wniosku oraz konieczność przekształcenia udostępnianej informacji (kserokopia dokumentów po ich uprzedniej anonimizacji) czynności związane z udostępnieniem tej informacji zostały wykonane poza normalnym czasem pracy urzędu. Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli ten koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. Burmistrz Miasta P. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że skarżąca jest osobą, która wielokrotnie składa zapytania w trybie informacji publicznej. W związku z setkami zapytań, zostało wydane zarządzenie Burmistrza o wysokości naliczania opłaty w związku z udzieleniem informacji publicznej. Pracownicy urzędu są zmuszeni odszukiwać żądane informacje po godzinach pracy, aby nie została zdezorganizowana praca urzędu. Zobowiązał się przedstawić stosowną dokumentację w tym zakresie w terminie 7 dni. Przy piśmie procesowym z dnia 30 września 2016 r. organ nadesłał do akt Zarządzenie [...] Burmistrza Miasta P. z [...]. wraz ze zmianą, Zarządzenie [...] Burmistrza Miasta P. z [...]., szczegółowe rozliczenie opłaty za udzielenie informacji publicznej przesłane skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z brzmieniem art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga K.K. dotyczy aktu Burmistrza Miasta P. w postaci rachunku z [...] [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udzielenie informacji publicznej. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Podstawową zasadą wynikającą z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek zainteresowanego podmiotu. Udostępnieniu na wniosek podlegają jednak takie informacje, które uprzednio nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Regułą unormowaną w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. jest również bezpłatny dostęp do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 15, w myśl którego jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd) jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2139/13 – Lex nr 1397148 i 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2359/12 – Lex nr 1269648). Obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Wysokość przedmiotowej opłaty ma odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 - dostępny w CBOSA). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że dopuszczalność skargi K.K. nie budzi zastrzeżeń, została ona bowiem poprzedzona uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Oceniając w następnej kolejności legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, jakim jest rachunek Burmistrza Miasta P. za udostępnienie informacji publicznej sąd nie stwierdził podstaw do jego uchylenia albo stwierdzenia jego bezskuteczności. W realiach sprawy niniejszej spełnione zostały przesłanki uzasadniające żądanie zwrotu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Skarżąca, co wynika z treści wniosku skierowanego do organu w dniu 1 kwietnia 2016 r. domagała się udostępnienia kserokopii rejestru zleceń oraz kserokopii zleceń (w ramach których były realizowane zadania inwestycyjne), jakie Gmina P. w roku 2015 i 2016 zleciła B w P. Spółka z o.o. oraz A w P. Spółka z o.o. W odpowiedzi organ pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. poinformował o opłacie za przygotowanie odpowiedzi na wniosek w wysokości 79,75 zł oraz powiadomił skarżącą o treści art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W załączeniu przesłał dokument zawierający szczegółowe, zindywidualizowane wyliczenie dodatkowych kosztów jakie musi ponieść, celem realizacji jej wniosku z rozbiciem na koszty pracy pracownika, koszty kserowania 42 stron (bez poboru prądu, a z uwzględnieniem kosztów: tonera, amortyzacji kserokopiarki, zakupu papieru, czy kosztów kserowania) oraz koszty poboru energii elektrycznej. Następnie zaś dnia 13 maja 2016 r. przesłał żądane kserokopie zleceń, a w dniu 18 maja 2016 r. wysłał skarżącej rachunek za udzielenie informacji publicznej wystawiony na wspomnianą wyżej kwotę. Z niekwestionowanych i wiarygodnych wyjaśnień organu wynika, że skarżąca jest osobą, która wielokrotnie składa zapytania w trybie informacji publicznej. Poza tym w związku z setkami zapytań kierowanych do organu w trybie u.d.i.p., zostało wydane zarządzenie Burmistrza o wysokości naliczania opłaty w związku z udzieleniem informacji publicznej. W rezultacie pracownicy urzędu są zmuszeni odszukiwać żądane informacje po godzinach pracy, tak aby nie została zdezorganizowana praca urzędu. Odnosząc się zaś stricte do treści wniosku organ wskazał, że z uwagi na jego obszerność oraz konieczność przekształcenia udostępnianej informacji (kserokopia dokumentów po ich uprzedniej anonimizacji) czynności związane z udostępnieniem tej informacji zostały wykonane poza normalnym czasem pracy urzędu. Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli ten koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Reasumując, sąd stwierdził, że żądane koszty udostępnienia informacji publicznej zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a zatem mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutki, jakie przewiduje ten przepis. Wspomniana opłata została skalkulowana z uwzględnieniem formy jej udostępnienia, ilości stron kserokopii udostępnionych dokumentów oraz kosztów związanych z nakładem pracy przy przetworzeniu danej informacji. Wobec powyższego sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. JK