II SA/Łd 544/08

Dnia 28 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 roku sprawy ze skargi H. A. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji wywłaszczającej nieruchomość 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. A. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS H.A. oraz M.K. wnioskiem z dnia 29 grudnia 2005 roku, sprecyzowanym pismem z dnia 30 maja 2006 roku, wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] W trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 12 września 2006 roku w Urzędzie Miasta Ł., adwokat M.Ł., działająca jako pełnomocnik H.A., oświadczyła, iż w aktach archiwalnych znajduje się pismo Z.K. z dnia 4 maja 1967 roku zatytułowane "zażalenie", które "należy zakwalifikować jako odwołanie od orzeczenia z [...] o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania", w związku z tym "sprawa wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania nie została zakończona ostatecznie". Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przekazał na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wniosek adwokat M. Ł., reprezentującej H.A., dotyczący rozpatrzenia "zażalenia" Z.K. z dnia 4 maja 1967 roku, jako odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. nr [...] z dnia [...], do rozpatrzenia Wojewodzie Ł. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda Ł. stwierdził niedopuszczalność odwołania H.A. od wskazanego powyżej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...]. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. 757 m2 z pow. ogólnej 999 m2, oznaczonej jako działka nr 2, położonej w Ł. przy ul. A, stanowiącej własność L.K. i Z.K. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Zarządu Dróg i Zieleni m. Ł. Za wywłaszczoną nieruchomość przyznane zostało odszkodowanie Z.K. w wysokości 913 zł oraz spadkobiercom nieustalonym przez sąd po L.K. w wysokości 913 zł. Odszkodowanie w części przypadającej nieustalonym przez sąd spadkobiercom po L.K. przekazane zostało do depozytu sądowego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] sygn. akt V Ns II 1577/90, spadek po Z.K. i L. K. nabyli H.A. i M.K. Wskazał przy tym, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] zostało opatrzone klauzulą ostateczności, z której wynika, iż decyzja ta stała się ostateczna z dniem 9 sierpnia 1967 roku. Wychodząc z powyższych przesłanek organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., statuującym zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie. Celem tej zasady jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego. Decyzja ostateczna jest ostatecznym załatwieniem sprawy. Od decyzji tej nie można wnosić odwołania. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że "zażalenie" Z. K. z dnia 4 maja 1967 roku zostało skierowane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej w W., które nie było organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) odwołanie od decyzji o wywłaszczeniu przysługiwało do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia, działającej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Należy również wskazać, iż ww. pismo Z.K. dotyczy zagadnienia, które nie było przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wywłaszczeniowej - dotyczy odszkodowania, które nie zostało wypłacone Z.K. za naniesienia, które zostały rozebrane w 1953 roku, a więc jeszcze przed rozpoczęciem procesu wywłaszczenia. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że w aktach sprawy znajduje się również pismo Zarządu Dróg i Zieleni m. Łodzi, w którym wskazano, iż Z.K. nie skorzystała z prawa odwołania się od orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Ł., które z dniem 9 sierpnia 1967 roku stało się ostateczne. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] jest decyzją ostateczną, od której nie przysługuje odwołanie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, H.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie art. 134 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i wniosła o jego uchylenie. Wskazała przy tym, że jej spadkodawczyni – Z.K. zaskarżyła decyzję Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...], orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. 757 m2, oznaczonej jako działka nr 2, położonej w Ł. przy ul. A, stanowiącej własność L.K. i Z.K., poprzez wniesienie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej w W. pisma zatytułowanego "zażalenie", które znajduje się w aktach sprawy. Zażalenie zostało przekazane przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej do Komisji do Spraw Wywłaszczenia. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie dalszych czynności wskutek wniesienia odwołania. Ponadto, w ocenie skarżącej, chybione są także argumenty podnoszone przez organ, a dotyczące merytorycznej treści odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej, w tym organy załatwiające sprawy z zakresu wywłaszczenia nieruchomości, obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a., zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wbrew wskazanym zasadom organy prowadzące postępowanie nie ustaliły rzeczywistej treści żądania Z.K. zawartego w piśmie zatytułowanym "zażalenie". W tym względzie Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę na fakt, że w aktach znajduje się orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] opatrzone klauzulą ostateczności. Orzeczenie to zostało doręczone poprzedniczce prawnej skarżącej w dniu 2 maja 1967 roku. Sporne "zażalenie" wpłynęło do organu, który wydał orzeczenie w dniu [...], a zatem w terminie wskazanym w pouczeniu zawartym w kwestionowanym orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej. W zaskarżonym postanowieniu organ w żadnej mierze nie odniósł się do kwestii charakteru tego pisma i nie wskazał, na jakiej podstawie przyjęto, że nie posiada ono charakteru odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej. Tymczasem zgodnie ze wskazaną powyżej zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem organu było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony. Wszakże nie tytuł pisma, ale jego treść świadczy o intencjach strony. A treść przedmiotowego "zażalenia", złożonego do organu I instancji w otwartym terminie do wniesienia odwołania, wydaje się wskazywać, iż strona kwestionowała wydane orzeczenie z dnia [...]. W toku bowiem prowadzonego postępowania administracyjnego domagała się odszkodowania również za naniesienia na przedmiotowym gruncie. Ponadto w "zażaleniu" zaznaczono, iż dotyczy ono sprawy [...] z dnia [...], a takie właśnie oznaczenie wskazane jest na orzeczeniu PRN m. Ł. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na to, że fakt zaadresowania "zażalenia" do niewłaściwego organu, mimo prawidłowego pouczenia zawartego w kwestionowanym orzeczeniu, nie może - ze względu na treść art. 65 § 1 i 2 k.p.a. - automatycznie przesądzać o jego nieskuteczności. Tak więc brak wyjaśnienia powyższych wątpliwości, wobec jednoznacznego stanowiska pełnomocnika skarżącej, powoduje, że organ kładąc jedynie nacisk na znajdującą się w aktach na orzeczeniu klauzulę ostateczności, w sposób nieuprawniony skorzystał z wydania rozstrzygnięcia decyzyjnego, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Sąd podkreśla w tym względzie, że z klauzuli tej wynika jedynie domniemanie, że decyzja (orzeczenie wywłaszczeniowe) stała się ostateczna w danej dacie, niemniej domniemanie to może zostać wzruszone poprzez przedstawienie okoliczności pozwalających na jego obalenie. Rolą organu w niniejszej sprawie było zatem zweryfikowanie tychże okoliczności celem jednoznacznego ustalenia kwestii ostateczności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. W związku z powyższym z uwagi na brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim powinno ono zawierać wyjaśnienie wszystkich kwestii typowych dla ustalenia ostateczności orzeczenia, a co za tym idzie, rozstrzygać o kwestiach doręczenia stronom orzeczenia wywłaszczeniowego, upływu terminu do wniesienia odwołania oraz wyjaśniać przesłanki, które pozwoliły organowi na nadanie klauzuli ostateczności z datą "9 sierpnia 1967 roku". Bez dokonania stosownych czynności wyjaśniających w powyższym zakresie, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony orzekł o niedopuszczalności odwołania, zachodził bowiem oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do wydania postanowienia o stwierdzenia tejże niedopuszczalności. Z powyższych względów uznać zatem należało, że sprawa stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ rozważy wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem treści powołanych wyżej przepisów k.p.a., określających zasady postępowania administracyjnego, w tym także zasady postępowania wyjaśniającego, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). (MSi)