II SA/Łd 545/08

Dnia 5 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 roku sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania w pomieszczeniu budynku gospodarczego kotłowni 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na K. i T. K. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego, zawierającej stwierdzenie zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu w pomieszczeniu gospodarczym kotłowni centralnego ogrzewania oraz instalacji wodnej w budynku gospodarczym usytuowanym na działce o nr ewidencyjnym 188 we wsi K. gmina M., w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się postanowienia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem w pomieszczeniu budynku gospodarczego kotłowni oraz instalacji wodnej i centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce o nr ewidencyjnym 188 położonej we wsi K. i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentacji inwentaryzacyjnej wykonanych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane zatwierdził dokumentację projektowo – inwentaryzacyjną instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji wodnej w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce o nr ewidencyjnym 188 położonej we wsi K. i nałożył na K. i T. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji wodnej w przedmiotowym budynku. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...] zatwierdzającą dokumentację projektowo – inwentaryzacyjną instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji wodnej w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce o nr ewidencyjnym 188 położonej we wsi K. W następstwie powyższej decyzji, postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w S. z dnia [...], nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem w pomieszczeniu budynku gospodarczego kotłowni oraz instalacji wodnej i centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce o nr ewidencyjnym 188 położonej we wsi K. i nakładającego na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentacji inwentaryzacyjnej wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie w budynku kotłowni oraz instalacji centralnego ogrzewania i wodnej wykonywanych bez wymaganego z prawem pozwolenia na budowę, na terenie działki o nr ewidencyjnym 188 położonej we wsi K. gmina M. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wykonania w pomieszczeniu budynku gospodarczego kotłowni oraz instalacji wodnej i centralnego ogrzewania na działce położonej we wsi K. gmina M. W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego podkreślił, iż ocena zgromadzonej w toku niniejszego postępowania dokumentacji inwentaryzacyjnej wykazała, że roboty budowlane związane z wykonaniem w pomieszczeniu budynku gospodarczego kotłowni oraz instalacji wodnej i centralnego ogrzewania są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i odpowiadają warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od powyższej decyzji J. Cz. wniósł odwołanie, w którym podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie oględzin i nakazanie rozbiórki kotłowni oraz instalacji wodnej i centralnego ogrzewania. W uzasadnieniu wskazał, iż nigdy nie wyrażał zgody na budowę kotłowni, a obiekt usytuowany w bliskim sąsiedztwie jego nieruchomości zagraża jego zdrowiu. Podkreślił, iż komin znajdujący się w budynku gospodarczym usytuowany jest na wprost jego siedmiu okiem, w odległości około 5,5 i 3 m poniżej dachu. Dym z komina natomiast nawet przy bardzo słabym wietrze ogniskuje przy oknach przedostając się przez istniejące szpary budynku do środka domu. W tej sytuacji zdaniem skarżącego wszelkie próby usunięcia (naprawienia) stwierdzonych nieprawidłowości nie mają sensu, ponieważ niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia nadal będzie istniało. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestorzy wykonali roboty budowlane z naruszeniem art. 28 ustawy - Prawo budowlane, co uprawniało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 -51 powołanej ustawy. Analiza dokumentacji przedłożonej w następstwie przeprowadzonego dodatkowego postępowania wyjaśniającego wykazała, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił okoliczności, że inwestycja została wykonana wbrew jego woli i na granicy działek, w odległości około 5,5 m od jego domu. Usytuowanie natomiast poniżej poziomu fundamentów jego domu, instalacji powoduje, że dym z komina przedostaje się wprost do pomieszczeń znajdujących się w jego budynku, niosąc zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. ` W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wynikała z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa - art. 8 k.p.a (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 7 października 1983 roku, sygn. akt SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Ocena natomiast całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (107 § 3 art. k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z integralnych elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się bowiem, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, twierdzenia, czy też wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Motywy działania organów administracji powinny więc znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Oceniając w świetle powyższych okoliczności zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tym organ ograniczył się właściwie do stwierdzenia, iż "bezspornym w niniejszej sprawie jest, że inwestorzy wykonali roboty budowlane z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przewidującego obowiązek dysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sytuacja taka obligowała organ nadzoru budowlanego do ingerencji w trybie, o którym mowa w art. 50 -51 powołanej ustawy. Organ stopnia podstawowego zgromadził w sprawie materiał dowodowy umożliwiający ocenę ustalonego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa. W następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestorów uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego oparciu o przepisy Prawa budowlanego, dalsze prowadzenie przez te organy postępowania administracyjnego byłoby bezprzedmiotowe. Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym taka sytuacja obliguje organ do umorzenia postępowania, bowiem art. 51 Prawa budowlanego nie daje organom materialnoprawnej podstawy do zajęcia stanowiska w tak ustalonym stanie faktycznym". Na koniec uzasadnienia zawarł ogólnikowe stwierdzenia mające odnosić się do sytuacji strony zainteresowanej, wskazując, iż "jakkolwiek roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, to jednak nie naruszają one przepisów techniczno –budowlanych, w szczególności przepisów p.poż. Jeżeli natomiast inwestycja jest uciążliwa lub zakłóca korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę strona może rozważyć możliwość wystąpienia z powództwem cywilnym do sądu powszechnego". Wobec tak "zbudowanego" uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie można zatem przyjąć, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z normami Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy i na jakim materiale dowodowym organ nadzoru budowlanego oparł swe ustalenia faktyczne (organ ma bowiem obowiązek wskazać wszystkie dowody występuje w sprawie, zarówno te, na których się oparł, jak i te którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przyczyny ich nieuwzględnienia), i na podstawie jakich (konkretnie) przepisów Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75, poz. 690 ze zm.) uznał, że wykonane roboty budowlane spełniają wszystkie wymagania. Zaskarżona decyzja nie naprawia również decyzji organu I instancji - powołuje jedynie przepisy prawa formalnego i nie powołuje przepisów prawa materialnego. Okoliczność ta sama przez się nie stanowiłaby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyby jej uzasadnienie pozwalało prześledzić zastosowane przepisy prawa i tok rozumowania zastosowany przez organ. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. adresatem decyzji jest strona i decyzja zarówno co do podstawy prawnej, jak i treści rozstrzygnięcia musi być dla adresata zrozumiała, natomiast zaskarżona decyzja nie spełnia tych warunków. Decyzja powinna być bowiem przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno, co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być natomiast powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, ze względu na ich ogólnikowe uzasadnienia, zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., a także art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Brak bowiem prawidłowego uzasadnienia decyzji sprawił, że nie tylko strona, ale również weryfikujący sprawę Sąd nie wiedział, czym kierowały się organy wydając zaskarżone rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy. AŁ