II SA/Łd 546/05

Dnia 2 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 546/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta Ł. orzekł o zwrocie nienależnie pobranego przez M.K. zasiłku rodzinnego za okres od 01.08.2004 r. do 31.10.2004 r. w kwocie 129 zł; dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od 14.08.2004 r. do 31.10.2004 r. w kwocie 436,30 zł; dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 01.08.2004 r. do 31.10.2004 r. w kwocie 1.517,40 zł oraz różnicy wynikającej z dodatku wypłacanego w podwyższonej wysokości 505,80 zł, a przysługującego w wysokości 400 zł, który za okres od 14.08.2004 r. do 31.10.2004 r. stanowi kwotę 258,20 zł. Jednocześnie organ ten wskazał, iż do zwrotu pozostaje kwota 2.188,30 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 106,66 zł, co łącznie stanowi kwotę 2.294,96 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K.. W ocenie odwołującej się, żądana do zwrotu łączna kwota 2.294,96 zł nie jest, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, nienależnie pobranym przez nią świadczeniem. To nie ona wprowadziła bowiem w błąd organ orzekający, celem wymuszenia wyższej kwoty świadczeń. Wyjaśniła przy tym, iż w terminie złożyła dokumenty potwierdzające zmianę stanu cywilnego, mimo to nie otrzymała w odpowiednim czasie decyzji informującej o wysokości należnych świadczeń. Była więc przekonana, iż pobiera świadczenia we właściwej wysokości. Podniosła także, iż po pobraniu pierwszej wyższej kwoty świadczeń złożyła wizytę w Urzędzie celem wyjaśnienia kwestii pobierania wyższej kwoty przysługujących jej świadczeń, lecz pracownik tegoż Urzędu po dokonaniu czynności sprawdzających w oparciu o system komputerowy, upewnił ją, iż "wszystko jest w porządku". Stąd też była spokojna, iż pobiera właściwą kwotę świadczeń. Z tego względu, jej zdaniem, Urząd popełnił błąd, którego konsekwencjami ją obarczono. Gdyby bowiem w odpowiednim czasie otrzymała decyzję o nowej wysokości tychże świadczeń, to nie doszłoby do nadpłaty. Reasumując stwierdziła, iż pracownik Urzędu dopuścił się dwojakiego rodzaju błędów; po pierwsze błędnie naliczył wysokość świadczeń, po drugie – nieterminowo wydał i przesłał jej decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...](w decyzji błędnie oznaczono datę jako: "7 kwietnia 2004 r."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przedstawieniu ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy i przywołaniu zapadłych w niej decyzji (w tym: decyzji nr [...] z dnia [...] o przyznaniu M. S. zasiłku rodzinnego na dziecko S.S. na okres od 1.05.2004 do 31.08.2005 r. w kwocie 43,00 zł miesięcznie; decyzji nr [...] z dnia [...] o przyznaniu M. S. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego na dziecko S.S. na okres od 1.05.2004 r. do 30.06.2005 r. w wysokości 505,80 zł miesięcznie; decyzji nr [...] z dnia [...] o przyznaniu M. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dziecko S.S. na okres od 1.05.2004 r. do 31.08.2005 r. w kwocie 170,00 zł miesięcznie; decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], zmieniającej decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] i przyznającej M. K. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego na okres od 14.08.2004 r. do 30.06.2005 r. w wysokości 400,00 zł miesięcznie; decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...]; decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...]z dnia [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...]nr [...]; decyzji nr [...] z dnia [...], wydanej po przeprowadzeniu postępowania wznowionego postanowieniem z dnia [...], o przyznaniu M. K. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego: w okresie od 1.05.2004 r. do 13.08.2004 r. w wysokości 505,80 zł miesięcznie i na okres od 14.08.2004 r. do 30.06.2005 r. w wysokości 400,00zł miesięcznie; dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od 1.05.2004 r. do 13.08.2004 r. w wysokości 170,00 zł miesięcznie oraz odmowie przyznania uprawnień do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od 14.08.2004 do 31.08.2005 r. na dziecko S.S.), podniósł, iż z akt sprawy wynika, że M. K. wychowuje syna S.S., ur. 10 lutego 2003 r., którego ojcem jest [...] T.K. W dniu 14.08.2004 r. zawarła związek małżeński z ojcem dziecka i po zawarciu małżeństwa nosi nazwisko K.. W kolejno spisywanych protokółach M. K. oświadczyła zaś, iż rezygnuje z dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (protokół z dnia 30.08.2004 r.); wyraża zgodę na zmianę decyzji i spłatę w ratach nadpłaty w kwocie 694,60 zł 8 rat po 76 zł i 2 raty po 43,00 zł (protokół z dnia 26.10.2004 r.), a następnie nie wyraża zgody na potrącenia i nie podpisała protokółu spisanego w jej obecności i w obecności dwóch pracowników (protokół z dnia 14.12.2004 r.). Ponadto z załączonych trzech sztuk kartotek wypłat wynika, że M. K. odebrała wszystkie świadczenia, które znajdowały się na udostępnionych wnioskodawczyni listach płac. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie bezspornym jest, iż M. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w organie I instancji w dniu 3 maja 2004 r., a w dniu 14 sierpnia 2004 r. wyszła za mąż i o fakcie tym, który miał wpływ na przyznanie świadczeń rodzinnych, powiadomiła organ I instancji w dniu 30 sierpnia 2004 r. Podkreślił przy tym, iż każda decyzja przyznająca M. K. prawo do określonego w decyzji świadczenia rodzinnego określała wysokość tego świadczenia i zawierała pouczenie o kryteriach, jakie musi spełniać osoba pobierająca określone w decyzji świadczenie rodzinne. Strona została przy tym zobowiązana do powiadomienia organu I instancji o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W tym stanie, Kolegium uznało, iż organ I instancji przeprowadził bardzo szczegółowe postępowanie wyjaśniające, a decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na łączną kwotę 2.340,90 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 106,66 zł jest prawidłowa, odpowiednia do dokumentów zebranych w aktach sprawy i unormowań dotyczących świadczeń rodzinnych. W skardze do Sądu na powyższą decyzję M. K. stwierdziła, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, ponieważ wywiązała się w terminie ze wszystkich nałożonych na nią obowiązków, dotyczących składania wniosków oraz powiadamiania Urzędu o wszystkich zaistniałych zmianach, mających wpływ na wysokość świadczenia (tj. zawarcie małżeństwa). Ustawowym obowiązkiem organu było zaś prawidłowe naliczenie i wypłacenie właściwych kwot. Wskazała przy tym, iż jej postępowanie było właściwe, a organ źle wypełnił swe obowiązki, pracownicy popełnili wiele błędów, za które teraz chce ją bezprawnie obarczyć odpowiedzialnością. Występując o "anulowanie" zaskarżonej decyzji, wniosła o uznanie, iż nadpłata świadczeń powstała wskutek błędu Urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o oddalenie skargi, wywiodło jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżąca oświadczyła, że zaraz po zawarciu związku małżeńskiego doręczyła organowi I instancji kserokopię aktu zawarcia małżeństwa. Wyjaśniła również, iż mogłaby wskazać osobę, o której wspomniała w odwołaniu, zatrudnioną w tym organie. Osoba ta stwierdziła, iż "wszystko jest w porządku" i że nie ma nadpłaty przekazywanego jej świadczenia. Skarżąca podniosła także, iż decyzja z dnia 4 listopada 2004 r. została wydana po zawiadomieniu o zmianie stanu cywilnego. Wyjaśniła ponadto, iż błąd popełnili właściwi urzędnicy, którzy doprowadzili do wypłaty zasiłku w nieprawidłowej wysokości i to nie ona wprowadziła w błąd organ orzekający. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia zatem, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, zwanej dalej, jako "upsa". Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie przede wszystkim wskazać należy, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Przy czym za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (ust. 2 powołanego artykułu). Powołany przepis warunkuje prawidłowość decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia od wykazania przez organ orzekający spełnienia przez stronę przesłanek określonych w ust. 2 pkt 1 lub 2, a więc zbadania zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymania wypłaty tych świadczeń w całości lub w części oraz ustalenia faktu pouczenia strony o braku prawa do ich pobierania (pkt 1) bądź też wyjaśnienia kwestii świadomego wprowadzania w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (fałszywe zeznania lub dokumenty, inne przypadki świadomego wprowadzania w błąd organu orzekającego) – pkt 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy postanowień przywołanego przepisu, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego, zarówno w niniejszej, jak i w każdej innej sprawie administracyjnej, sprowadza się bowiem do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Takie usytuowanie w postępowaniu administracyjnym przedmiotu postępowania odwoławczego nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., w granicach wyznaczonych postanowieniami art. 136 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w sposób niebudzący wątpliwości ustalił jedynie, iż skarżąca wychowuje syna S.S., zawarła w dniu 14 sierpnia 2005 r. związek małżeński z ojcem dziecka I. T. K., w dniu 30 sierpnia 2005 r. poinformowała organ o zmianie stanu cywilnego i nazwiska oraz przedłożyła organowi I instancji akt zawarcia małżeństwa. Ustalenie zaś pozostałych okoliczności, stanowiących podstawę nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, przez organ odwoławczy, w ocenie Sądu nasuwa szereg zastrzeżeń i dowodzi, że przed wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, nie podjął on wszelkich niezbędnych kroków celem wyjaśnienia pozostałych okoliczności przedmiotowej sprawy. W szczególności uwagę zwraca fakt braku jednoznacznej kwalifikacji rodzajowej owego, jak przyjął organ, nienależnie pobranego świadczenia. Gdyby jednak przyjąć, iż organ oparł się na okoliczności świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, to niewątpliwie wskazać przyjdzie, iż organ ten, biorąc pod uwagę jedynie fakt pouczenia skarżącej o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o każdym przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny lub innych zmian, mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, nie poczynił należytych ustaleń w tej kwestii. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżąca była pouczona o konieczności poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z tym pouczeniem udała się do organu I instancji i poinformowała o zmianie stanu cywilnego oraz nowym nazwisku, przedłożyła też akt zawarcia małżeństwa. Następnie podjęła wszelkie niezbędne kroki celem wyjaśnienia kwestii uzyskiwania świadczeń w dotychczasowej wielkości, mimo zmiany stanu cywilnego. Wówczas to jednak pracownik organu poinformował ją, iż "wszystko jest w porządku". Niewątpliwie taką informację skarżąca mogła odczytać jako potwierdzającą jej prawo do pobierania świadczenia w wysokości ustalonej w decyzji. Co więcej, wobec zaistniałej sytuacji, trudno czynić skarżącej zarzut, iż świadomie wprowadziła w błąd organ orzekający bądź też przyjąć, iż była pouczona o braku prawa do pobierania tychże świadczeń. Ponadto organ II instancji w żadnej mierze nie odniósł się do kwestii powstania błędu komputerowego i przeprowadzonej kontroli wewnętrznej - okoliczności przedstawionych w decyzji organu I instancji oraz w karcie nadpłaty świadczenia - i ich wpływu na sytuację, w której znalazła się skarżąca. Wskazanych powyżej okoliczności organ nie wziął pod uwagę, nie podjął w tym przedmiocie żadnych ustaleń, choć niewątpliwie jego obowiązkiem było wyjaśnienie tych okoliczności, stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., w tym np. w drodze dowodu z zeznań świadka (pracownika organu I instancji, który zapewnił skarżącą, iż "wszystko jest w porządku") oraz dowodu z dokumentu (protokółu kontroli wewnętrznej, ujawniającej błąd komputerowy, na który powołał się organ I instancji). Było to tym bardziej niezbędne, że przepisy cyt. ustawy przewidują wystąpienie sytuacji popełnienia błędu przez "podmiot realizujący zadania w zakresie świadczeń rodzinnych" (art. 31 powołanej ustawy). Wyjaśnienie tych okoliczności niewątpliwie warunkowało prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Przypomnieć w tym miejscu bowiem należy, iż zakres uprawnień decyzyjnych organu odwoławczego uregulowany został w art. 138 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może: 1) utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy; 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji; 3) umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 wskazanego artykułu); 4) uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (§ 2 ww. artykułu). W rozpoznawanej sprawie, przy braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony skorzystał z uprawnienia decyzyjnego, wskazanego w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uprawnienie to bowiem zastrzeżone zostało dla sytuacji, gdy organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, a ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, w rozumieniu art. 7 k.p.a. W sytuacji zaś, gdy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu, poprzedzającym wydanie decyzji, było rozważenie możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., celem uzupełnienia dowodów i materiałów w tej sprawie. Uwzględniając powyższe argumenty wskazać przyjdzie, iż sprawa zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie została należycie wyjaśniona, co w konsekwencji oznacza, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 107, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wyjaśni więc dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego i ponownie rozważy jego ocenę w świetle art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm), a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 ( 3 k.p.a. Już tylko dodatkowo warto wskazać, że nawet w wypadku bezspornego ustalenia występowania sytuacji nienależnego pobrania świadczeń rodzinnych, w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy może także umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, w okolicznościach wskazanych w art. 30 ust. 9 cyt. ustawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 upsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.