II SA/Łd 546/07

Dnia 31 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem Nr [...] z dnia [...], stwierdziło niedopuszczalność wniosku P. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia P. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł., stwierdziło niesłuszność merytoryczną wniesionego zażalenia. Przedmiotowe postanowienie nie zawierało pouczenia o prawie do wniesienia środka zaskarżenia. P. P. w dniu 6 kwietnia 2007 roku złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. pismo zatytułowane "odwołanie". W piśmie tym, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], orzeczenie o istocie sprawy przez stwierdzenie bezczynności Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji kiosku handlu detalicznego w Ł. przy ulicy A 303, na działce o nr 23/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, iż jego postanowienie z dnia [...] wydane zostało na podstawie art. 37 § 1 w związku z art. 123 § 1 k.p.a. Norma zawarta w art. 37 k.p.a. nie zawiera wskazania, że na rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracji wyższego stopnia w oparciu o tą normę służy zażalenie, bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego w art. 141 § 1 stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Skoro powołana ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wniosek złożony przez P. P. niezależnie od tego, jak by był zatytułowany, jest w sposób oczywisty niedopuszczalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. P. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Skarżący podniósł, iż sytuacja, w której nie przysługuje zażalenie na postanowienie stwierdzające niesłuszność merytoryczną zażalenia jest sprzeczne z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 15 k.p.a., które przewidują zasadę dwuinstancyjnego postępowania adminstracyjnego. Zdaniem skarżącego bezspornym jest, iż odpowiedź organu administracji państwowej wyższego stopnia, udzielona stronie na jej zażalenie złożone w sposób przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., jest decyzją administracyjną. Od takiej decyzji, jako wydanej w pierwszej instancji, choćby z naruszeniem właściwości instancyjnej, stronie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, a nie skarga do sądu administracyjnego. W sprawie nie występuje jednocześnie żadna z przedmiotowych przesłanek niedopuszczalności odwołania. Art. 15 k.p.a. wyraża prawo strony do domagania się, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania. Zasada ta ma zastosowanie zarówno do postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym. Pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi zaś w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. W ocenie skarżącego z powyższych względów postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. P. P. w piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2007 roku wniósł o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, która nie jest adwokatem lub radcą prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia na podstawie art. 37 k.p.a. To właśnie na tej podstawie, postanowieniem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niesłuszność merytoryczną wniesionego przez P. P. zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta Ł.. Art. 37 k.p.a. ma na celu likwidację bezczynności organu administracji w trybie administracyjnym. Przepis ten nie określa jednocześnie, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia, rozpoznający zażalenie na bezczynność organu obowiązanego do załatwienia sprawy ma zażalenie to rozstrzygnąć. W doktrynie prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjęto, że organ administracji właściwy do rozpatrzenia zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie incydentalne, wydawane w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii - w tym przypadku bezczynności organu – wynikających w toku danego postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to postanowienie kończące postępowanie i nie przysługuje od niego zażalenie. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że od postanowienia tego organu z dnia [...] nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek taki przysługiwałby skarżącemu, gdyby ustawodawca postanowił w art. 37 k.p.a., że rozpoznanie przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu administracji publicznej następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, powtórzyć należy, iż postanowienie wydane przez organ administracji publicznej wyższego stopnia nie jest aktem administracyjnym kończącym postępowanie w sprawie administracyjnej, nie zawiera też merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jest ono jedynie instrumentem nadzoru nad terminowością załatwienia sprawy przez organ administracji I instancji. Służy zdyscyplinowaniu organu nadzorowanego przez wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy. Na marginesie warto dodać, iż organ administracji publicznej wyższego stopnia, poza wyznaczeniem terminu do załatwienia sprawy, nie może udzielać organowi nadzorowanemu żadnych wskazówek co do sposobu merytorycznego załatwienia sprawy. Nie można także pominąć, iż art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiający prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, przewiduje możliwość wprowadzenia w drodze ustawy wyjątków od tej zasady. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ustawodawca ograniczając w art. 141 § 1 k.p.a. prawo zaskarżenia postanowień wydanych przez organ administracji I instancji do sytuacji precyzyjnie wskazanych w ustawie nie przekroczył granic delegacji z art. 78 Konstytucji RP. Ponieważ, jak już wyżej zaznaczono, postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie prowadzi do zakończenia postępowania i załatwienia sprawy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza również art. 15 k.p.a.. Sąd pragnie również podnieść, iż niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu i ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 roku, sygn. akt IV SA 572/99, opubl. ONSA 2002/3/116) Rozważania powyższe prowadzą do jednoznacznej konstatacji, iż na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie służą żadne środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a jedyną formą dalszego przeciwdziałania bezczynności organu jest wniesienie skargi na bezczynność, o jakiej mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.