II SA/Łd 547/08

Dnia 19 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. S. i S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących J. S. i S. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15. grudnia 2006 r. S. S. oraz J. i S. małżonkowie S. zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewidencyjnym 128/29, przy ul. A. 118 w Ł. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewidencyjnym 128/29, położonej w Ł. przy ul. A. 118, do czasu zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22. czerwca 2005 r., nr LI/922/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Łodzi, obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną. W dniu 31. grudnia 2007 r. S. S. oraz J. i S. małżonkowie S. zwrócili się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta Ł. na podstawie przepisu art. 97 § 2 k.p.a. podjął na wniosek stron zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 128/29, położonej w Ł. przy ul. A. 118. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 101 K.p.a. ponownie zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego do czasu uchwalenia planu. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołał się na treść przepisu art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywiódł, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr LI/922/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 20 sierpnia 2005 r. Nr 261, poz. 2593). Wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność w/w uchwały, zaś Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, uchylił wyrok WSA w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LI/922/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Łodzi, obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną w całości. Dodatkowo Sąd wstrzymał wykonanie zakwestionowanej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. Od powyższego orzeczenia Gmina Ł., w dniu 16. listopada 2007 r. wniosła ponownie skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy, niespornym jest zdaniem organu, iż działka nr 128/29, położona w Ł. przy ul. A. 118 znajduje się na terenie, dla którego obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a polityka przestrzenna gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego zawarte są w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. W świetle zapisów studium (część II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego Ł.", rozdział 4 "Potrzeby sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", plansza 8) działka nr 128/29 przy ul. A. 118 w Ł. leży w jednostce przestrzennej nr 2, zespole nr 6 (Otulina Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich), dla której istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Oznacza to w rezultacie obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie przepisu art. 62 ust. 2 ustawy do czasu uchwalenia planu miejscowego. W zażaleniu z dnia 25. lutego 2008 r. na powyższe postanowienie, S.S. oraz J. i S. małżonkowie S. wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wskazali, że tylko gdy na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowe jest sporządzenie planów miejscowych możliwe jest określenie tych obszarów w studium. Nie są przepisem odrębnym zapisy zawarte w studium uwarunkowań, dlatego nie można uznać, że ustalenie warunków zabudowy w tej sprawie dotyczy obszaru w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów o zawieszeniu postępowania poprzez niepełne rozstrzygnięcie i wydanie postanowienia o kolejnym zawieszeniu. Podnieśli także naruszenie procedury administracyjnej, tj. art. 7 i 8 kpa. W zażaleniu z dnia 5 marca 2008 roku, które organ odwoławczy przyjął do rozpoznania jako pismo J. i S. S., stanowiące uzupełnienie wniesionego w terminie zażalenia bezpośrednio do organu pierwszej instancji, dodatkowo strony podniosły fakt posiadania przez nich decyzji Prezydenta Miasta Ł. stwierdzającej zmianę użytków glebowych z "R V" na "B" dotyczącą działki nr 128/29 oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. stwierdzającą zmianę użytków glebowych z "Ls" na "dr" dotyczącą działki 128/19. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 K.p.a., art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W jego uzasadnieniu, Kolegium podniosło, iż działka inwestorów, jak słusznie określił to organ pierwszej instancji znajduje się na obszarze Otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, dla którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. ustala obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Parki krajobrazowe zgodnie z regułami określonymi w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16. kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) są jedną z form ochrony przyrody. Szczegółowe zasady ich tworzenia oraz funkcjonowania określa przepis art. 16 tejże ustawy. W ust. 1 tego przepisu wymienione zostały walory, jakie powinien posiadać konkretny obszar, by mógł zostać uznany za park krajobrazowy. Ustawodawca w przepisie art. 16 ust. 2 ustawy przewidział, że na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym może być wyznaczona otulina w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 14 tejże ustawy. Jej wyznaczenie ma charakter fakultatywny, a z gramatycznej wykładni postanowień ust. 3 tego przepisu wynika, że powinno to mieć miejsce w rozporządzeniu o utworzeniu parku krajobrazowego. Utworzenie, powiększenie, likwidacja lub zmniejszenie parku krajobrazowego następuje w formie rozporządzenia, będącego przepisem prawa miejscowego, który powinien precyzyjnie określać nazwę, obszar, granice i otulinę, jeżeli została ustanowiona. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż Park Krajobrazowy Wzniesień Łódzkich, wpisany do rejestru krajowych parków krajobrazowych utworzony został na mocy rozporządzenia Wojewody [...] i Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. Na podstawie tego rozporządzenia wyznaczono obszar Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich wraz z otuliną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. – uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr [...]. Powołane studium na stronie 68 stanowi, iż Park Krajobrazowy Wzniesień Łódzkich wraz z otuliną jest obszarem, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31. stycznia 1980 r. oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7. lipca 1994 r. Następnie organ podał, iż w obecnym stanie prawnym zasady ochrony środowiska kształtują przepisy ustawy z dnia 27. lipca 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zaś zasady kształtowania polityki przestrzennej – ustawa z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie Kolegium, niesporne wobec tego jest, że teren planowanej inwestycji objęty jest obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym obowiązek ten powstał na podstawie przepisów szczególnych, w tym wypadku przepisów ustawy o ochronie środowiska. Dodatkowo zgodnie z ustaleniami studium, cały obszar Parku i jego otuliny wchodzi w skład terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta, obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną, zatwierdzonym uchwałą nr LI/922/05 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22. czerwca 2005 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. stwierdził nieważność tej uchwały, zaś Gmina Ł. zaskarżyła powyższe orzeczenie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie więc kwestia mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego należy do sądu II instancji i zagadnienie to musi być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność, iż toczy się postępowanie w sprawie ważności uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji objętej tym planem, stanowi, zdaniem Kolegium podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. S. oraz J. i S. małżonkowie S. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie postanowień, zarzucając naruszenie przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ich zdaniem, w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów, z których wynikałby obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, którą planują zrealizować skarżący. Źródłem tego obowiązku z pewnością nie mogą być zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego, ani też powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nieaktualne przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę S. S. z uwagi na nieuzupełnienie braków fiskalnych skargi, a postanowieniem z dnia 14 listopada 2008 r. odrzucił wniosek S. S. o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd na skutek wniesionej skargi nie przejmuje sprawy do jej merytorycznego załatwienia, a jedynie bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tą decyzję bądź postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności, które rodzą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale i postanowienia organu pierwszej instancji. Podstawę prawną wspomnianych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Bliższa analiza tego unormowania prowadzi do wniosku, iż przepis ten z uwagi na użyty w nim zwrot "zawiesza", stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego, którego celem jest ustalenie warunków zabudowy dla obszaru, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, aż do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, a więc nie budzący żadnych wątpliwości nakazują uchwalić plan miejscowy. Innymi słowy, przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Takimi przepisami są chociażby: - art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) stanowiący, iż dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej; - art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), w myśl którego gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu; - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.), według którego gmina ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej; - art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), stanowiący, że dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie tracąc z pola widzenia powyższych uwag, stwierdzić trzeba, że powołane w wydanych postanowieniach, zarówno przez organ pierwszej, jak i odwoławczej instancji, przepisy, które miały stanowić o obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działkę o nr ewidencyjnym 128/29, położoną w Ł. przy ul. A. 118, znajdującą się na terenie otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich nie mogły stanowić obligatoryjnej podstawy zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wskazane bowiem przepisy art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1 – 3, art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), oraz art. 81 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – czego jak się wydaje nie dostrzegają organy administracji publicznej – odnoszą się wyłącznie do ogólnych zagadnień ochrony przyrody (wskazując cele i formy ochrony przyrody, zasady tworzenia parku krajobrazowego), czy też do problematyki ochrony zasobów środowiska. Natomiast żaden ze wspomnianych przepisów nie stanowi expressis verbis o obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżących, znajdującej się na terenie otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. Obowiązku, o którym stanowi przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób również wywieść z zapisów uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., albowiem studium nie jest aktem prawa, co zresztą jednoznacznie potwierdza regulacja art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego (kierunki). Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej i stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Podnieść w tym miejscu trzeba, iż stosownie do treści art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W tej sytuacji, nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli. Podsumowując powyższe rozważania należy dojść do przekonania, iż skarga J. i S. S. oraz podnoszone przez nich argumenty są uzasadnione. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organy administracyjne orzekające w tej sprawie naruszyły przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis, jak zostało to już wykazane, nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, podobnie jak i takiej podstawy nie mógł stanowić przepis art. 62 ust. 1 tejże ustawy, określający fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, albowiem w tym zakresie organy nie poczyniły żadnych rozważań. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien uwzględnić powyższe uwagi i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującym przepisom prawa materialnego i procedury administracyjnej, bacząc przy tym na to, iż obecnie dla terenu, na którym znajduje się działka skarżących nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak jest przepisów prawa, które nakładłyby obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z tych wszystkich powodów na podstawie przepisu art. 145 § 1 punkt 1 a), w związku z art. 135 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Podstawę prawną do zasądzenia na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania stanowił przepis art. 200 powołanej powyżej ustawy. B.C.