II SA/Łd 549/07

Dnia 16 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] N r [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. W dniu 23.stycznia 2007 roku Prezydent Miasta Z. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, stanowiącej własność W.K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w Z. przy ul. A, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Z. księga wieczysta [...]. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano, iż podział jest niezbędny do realizacji celu publicznego, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., dla terenu położonego w Z., w rejonie ulicy A. Zaznaczono, iż podział dokonywany jest z urzędu, na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ponadto poinformowano właściciela działki nr [...] – W. K. - o możliwości zapoznania się w wyznaczonym terminie ze wstępnym projektem podziału działki, który będzie stanowił załącznik do postanowienia o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Na tym etapie postępowania W. K. nie zgłosił żadnych uwag ani wniosków. Postanowieniem z dnia [...], znak [...], Prezydent Miasta Z. pozytywnie zaopiniował wstępny podział działki nr [...] o powierzchni 2870 m2, położonej przy ul. A w Z., jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż podziału dokonano z urzędu dla realizacji celu publicznego, jakim jest wydzielenie działek gruntu pod drogę publiczną. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...], proponowane do wydzielenia działki znajdują się odpowiednio na obszarach oznaczonych symbolami i zapisami: działka nr [...] - "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", oznaczone symbolem 2MN i działka [...] - "tereny urządzeń i tras komunikacyjnych" o symbolu 3K. Wydzielona działka nr [...], posiada dostęp do drogi publicznej. Na powyższe postanowienie W. K. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zarzucając, iż załączony do postanowienia wstępny projekt podziału jest nieczytelny i, jego zdaniem, sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto skarżący dodał, że nie jest w jego interesie pozbywać się części nieruchomości, ponieważ, jak twierdził, nie otrzyma żadnego odszkodowania z tego tytułu od Prezydenta Miasta Z. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 93, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zasady i tryb dokonywania podziałów nieruchomości reguluje Dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podziału nieruchomości, zgodnie z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy, bez wniosku jej właściciela można dokonać m.in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Takim celem, według art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest między innymi wydzielenie gruntu pod drogę publiczną gminną, powiatową, wojewódzką i krajową. Opiniowanie przez właściwy organ, w oparciu o art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest niezbędnym etapem postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., proponowany podział działki nr [...] na działkę nr [...] o powierzchni 2642 m2, przeznaczoną pod zabudowę i działkę nr [...] o powierzchni 228 m2, wydzieloną pod drogę odpowiada ustaleniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Ponadto, załączone do akt sprawy część graficzna planu i wstępny projekt podziału działki nr [...] pozwalają jednoznacznie ustalić, że wydzielona w wyniku podziału działka [...], stanowi część projektowanej drogi dojazdowej. Spełniony został również warunek, określony w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zapewnienia wydzielonej działce nr [...] dostępu do drogi publicznej. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem (brak uznania administracyjnego). W każdym przypadku uznania proponowanego podziału za zgodny z planem miejscowym, organ obowiązany jest wydać pozytywną opinię w tym przedmiocie. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podnosząc, iż nie zgadza się z postanowieniami wydanymi przez Prezydenta Miasta Z. oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Wniósł o ich uchylenie wskazując, iż są one dla niego krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszej kolejności zauważyć wypada, iż kwestie związane z podziałem nieruchomości zostały szczegółowo uregulowane w art. 92 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie podziałowe może toczyć się na wniosek lub z urzędu. Podział z urzędu oznacza, że organ właściwy do wydania decyzji o podziale może wszcząć postępowanie podziałowe bez względu na inicjatywę właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości. Jedna z sytuacji, w których podział nieruchomości może być dokonany z urzędu, została określona w art. 97 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy. Przepis ten stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Z kolei za cel publiczny ustawa o gospodarce nieruchomościami uznaje m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (art. 6 pkt 1 tejże ustawy). Pamiętać przy tym należy, iż w sytuacji gdy nieruchomość, która ma zostać podzielona, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jej podziału można dokonać gdy jest on zgodny z ustaleniami tegoż planu (art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Istotnym przy tym jest, iż zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 cyt. ustawy). Opinię wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 w/w ustawy). W przypadku postępowania w sprawie podziału nieruchomości postanowienie zawierające opinię, co do zgodności podziału z planem miejscowym, jest wydawane w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest podział nieruchomości i które kończy decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu podziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.września 1998 roku, sygn. akt SA/Rz 899/98 /OSP 1999, nr 5, poz. 106/, uchwała składu pięciu sędziów z dnia 1.marca 1999 roku, OPK 1/99 /ONSA 1999, nr 3, poz. 84/). Postanowienie przyczynia się do osiągnięcia celu postępowania, ale nie jest celem samym w sobie. Pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, będącego następnie przedmiotem zatwierdzenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy ocenić należało, iż organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta Z. mógł bowiem wszcząć z urzędu – w oparciu o przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - postępowanie administracyjne, w sprawie podziału nieruchomości nr [...], uznając iż jest ono niezbędne do realizacji celu publicznego, jakim jest wydzielenie gruntów pod drogę publiczną. O wszczęciu tegoż postępowania, w sposób prawidłowy, został poinformowany skarżący. Zasadna jest też konkluzja o zgodności projektowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., dla terenu obejmującego obszar w rejonie ulicy A. Ze znajdującej się bowiem w aktach administracyjnych mapy, obejmującej wstępny projekt podziału działki nr [...] na działki o numerach [...] i [...] jednoznacznie wynika, iż wydzielona w wyniku podziału działka [...] stanowi część projektowanej drogi dojazdowej oraz, że wydzielona działka o numerze [...] będzie posiadała dostęp do drogi publicznej. Zauważyć przy tym należy, iż w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji drogi publicznej, co oznacza, że w tym zakresie znajduje zastosowanie ustawa z 21.marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne dzieli się ze względu na funkcje w sieci drogowej na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Wskazany wyżej podział dróg został przyjęty w ustawie o gospodarce nieruchomościami - art. 98 ust. 1. Należy więc stwierdzić, że drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest każda droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z których może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy o drogach publicznych. Z załączonego do akt sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...], wynika, iż proponowane do wydzielenia działki znajdują się odpowiednio na obszarach oznaczonych symbolami i zapisami: działka nr [...] - "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", oznaczone symbolem 2MN i działka [...] - "tereny urządzeń i tras komunikacyjnych" o symbolu 3K. Faktem jest, iż z materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, aby projektowana "droga dojazdowa" została już, aktem właściwego organu, zaliczona, do określonej kategorii dróg publicznych. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. określona została mianem "drogi dojazdowej". Jedynie z jej parametrów technicznych (szerokość w liniach rozgraniczających oraz szerokość jezdni), określonych w planie, wynika, iż będzie ona miała charakter drogi publicznej (drogi gminnej) i jako taka będzie odpowiadała wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) dla dróg gminnych. Biorąc wszakże pod uwagę, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest jedynie zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż niedostatki materiału dowodowego w tym zakresie nie mają wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, na tym etapie postępowania, istotna była bowiem kwestia oceny zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast ocena przesłanek, uzasadniających ewentualne zatwierdzenie projektu podziału, dokonywanego z urzędu (w tym bezspornego wykazania, iż projektowana droga ma charakter drogi publicznej) jako przedwczesna, wykraczała poza zakres rozpatrywanej sprawy. Na zakończenie wskazać też trzeba, iż rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego – jak słusznie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem (brak uznania administracyjnego). W każdym zatem przypadku uznania proponowanego podziału za zgodny z planem miejscowym, organ obowiązany jest wydać pozytywną opinię w tym przedmiocie. Podkreślić ponadto należy, iż skutkiem ewentualnego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest wyłącznie ewidencyjne wydzielenie działek, w wyniku którego działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ale nadal pozostają własnością dotychczasowego właściciela. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się jej wyzbyć w drodze czynności prawnej (sprzedaży, zamiany itp.), konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości za odszkodowaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.lipca 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 1024/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 44203). Oznacza to, że niezasadne są zarzuty skargi o rokrocznym "wycinaniu" części jego działki i pozbawianiu go w ten sposób części nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. A.K.